• Jay Tsai

陳致曉觀點:對土地徵收法制修法的建議

陳致曉

2020-11-05 06:30 風傳媒

https://www.storm.mg/article/3170422?mode=whole


日前南鐵東移陳宅遭突襲強拆毀滅九十多歲長者家園、迫遷3.9萬人的桃園航空城徵收抗爭不斷、迫遷4.4萬人桃園綠捷土地徵收引發居民抗爭,再再凸顯掠奪式的土地徵收乃是台灣社會嚴重課題。土地徵收因剝奪居民財產權、人格權、工作權、生存權,若非嚴謹滿足「合法性、公益性、必要性、符比例性原則、最後不得已手段、完全補償」等前提不應實施。因此,歐美國家縱使進行公共建設,亦甚少土地徵收。然而,台灣各級政府卻在十九世紀思維法規、戒嚴行政程序、虛偽審議形式、警察公權暴力的護衛下,虛構「公共利益」、假借「公共建設」大量、大規模地濫用土地徵收。並在居民取得完整司法救濟前,強拆居民家園。此外,行政程序的虛偽審議與公權暴力更進一步踐踏被徵收者的人格尊嚴,其傷害往往不下於財產剝奪。遭逢土地徵收者,其人生無異被政府宣判死刑,且無任何司法救濟機會。因懷璧獲罪的無辜被徵收者,其人權,比殺人罪犯更低!


台灣的都市計畫與土地徵收已嚴重變質,脫離其初衷與原型。它們並非是用來增進公共利益及解決社會問題,而是權勢者用來作為土地投機炒作及累積財富的工具,並因此傷害公共利益、造成嚴重社會問題。我們常見到的是,政府一手以「公共利益」為名,強徵一般百姓土地。另一手,政府亦以「公共利益」為名,將徵收取的土地販售給土地開發商,或透過BOT形式使土地開發商享受土地開發利益。這種普遍現象顯示「我國都市計畫、土地徵收及市地重劃具有嚴重的『階級偏見』!」

土地浮濫徵收不僅直接侵害被徵收者基本人權、嚴重損害台灣民主,甚至危害全民居住正義、傷及台灣整體產業發展。掠奪式的土地徵收將土地集中於土地開發財團,使其更易在空屋率飆高的狀況下維持高房價。高房價不但使一般購屋者淪為房奴,更普遍損及產業發展。政策鼓勵炒房炒地的高獲利,更排擠台灣科技產業升級所需資金。因此,掠奪式的土地徵收亦為台灣產業難以轉型、薪資長年不漲的前因之一。

苗栗大埔悲劇引發社會關注,事實上有更多土地徵收悲劇在全台慘烈發生,只是大眾媒體不予關注,甚至配合政客誤導大眾、抹黑被害者。其背後的原因,乃在諸多媒體集團本身亦從事土地開發,得利於土地掠奪式的土地徵收。苗栗大埔悲劇助民進黨取得政權。但是,南鐵東移、鳳鐵重劃、屏鐵強徵、桃園航空城徵收案、桃園綠捷徵收案卻更大規模加速進行,可見民進黨已背棄其在野時掛在嘴上的「土地正義」。近年,土地開發商成為主要政治獻金來源的事實,更顯示「土地開發利益的金權」嚴重左右台灣政治。


台灣雖經解嚴、多次政黨輪替,掠奪式的土地徵收卻隨房地產炒作、土地飆漲、金權掛勾而更為嚴重。掠奪式的土地徵收造成的大量迫遷造成嚴重社會問題,其衍生的房地產炒作嚴重危及台灣整體發展。因此,土地徵收法制修法迫在眉睫!以下,是「台灣土地正義行動聯盟」對台灣土地徵收法制修法的建議:


1.土地徵收的定義必須回歸憲政,僅適用於「公共事業之需要」

依據《司法院釋字第425號解釋》,「土地徵收,係國家因公共事業之需要,對人民受憲法保障之財產權,經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則,並應於相當期間內給予合理之補償。」因此,建議土地徵收之定義應該回歸憲政,並將此段文字取代目前《土地徵收條例》第一條之立法意旨,讓未來土地徵收之實施標的僅侷限於「公共事業之需要」。

2.廢除現行區段徵收制度,另訂相關適合之法規

現行區段徵收乃是政府運用土地徵收手段進行合作開發,並非是「公共事業之需要」,這明顯不符合上述憲法對於土地徵收的定義,因此必須予以廢除。建議區段徵收廢除後,未來或可參考《都市計畫區檢討變更審議規範》之精神,制訂相關的法規,以此來體現政府與民間真正的合作開發。

3.土地徵收審議小組必須為獨立委員會,客觀中立的行使職權

土地徵收乃是屬憲法層次的基本人權課題,其行使必須要非常謹慎,並符合相關的公益性、必要性、比例性、最後迫不得已手段等前提要件,因此是否符合這些要件的審議就顯得非常的重要。惟目前「土地徵收審議小組」的位階及人員組成恐皆無法達成上述目的,因此建議應將「土地徵收審議小組」的位階提升為獨立委員會,客觀中立的行使職權,不受政權及利益的干擾。另外,該委員會的所有委員也必須是由行政院提名,並經立法院同意。

4.土地徵收審議之正當行政程序必須要由前述委員會舉辦聽證會

《司法院釋字第709號解釋》雖然是針對《都市更新條例》,但由於其所產生的法律效果與土地徵收一樣,皆涉及人民財產權及居住自由之剝奪,因此,土地徵收之正當行政程序也應比照大法官對於都市更新的要求。《司法院釋字第709號解釋》指出:「能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求,並促使人民積極參與,建立共識,以提高其接受度,…..除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外,並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同,規定應踐行之正當行政程序,包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性,及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見,以主張或維護其權利。而於…..計畫之核定,限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重,……並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。」依此,建議應該舉辦聽證會。

5.土地徵收行政救濟程序尚在進行中,應停止強制執行

《訴願法》第93條第2項及第3項規定,「原行政處分之合法性顯有疑義者,或原行政處分之執行將發生難以回復之損害,且有急迫情事,並非為維護重大公共利益所必要者,受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請,就原行政處分之全部或一部,停止執行。」「前項情形,行政法院亦得依聲請,停止執行。」 由於土地徵收皆涉及「難以回復之損害,且有急迫情事,並非為維護重大公共利益所必要者」,因此,建議應將土地徵收包含在內,只要是土地徵收行政救濟程序尚在進行當中,當土地被徵收人提出聲請,就應停止強制執行。

6.現行土地徵收皆應該暫停,直到我國制訂符合國際人權標準的相關規範

依據國際人權審查委員會對中華民國(臺灣)政府關於落實國際人權公約第二次報告之《通過的結論性意見與建議(2017年1月20日於臺北)》:

「第38點:

審查委員會持續關切在中華民國(臺灣)正發生的驅離與剝奪土地的頻繁程度。土地徵收、市地重劃、都市更新及其他政策,正導致全國各地對住房與土地權的侵害。委員會也關切引發強制驅離的「民間自辦」市地重劃與區段徵收。

第39點:

審查委員會建議所有形式的迫遷應宣布暫時中止,直到一部符合政府的國際人權義務,包括聯合國經濟社會文化權利委員會第7號一般性意見,以及聯合國關於基於開發目的的驅離及迫遷的基本原則及準則(以下稱「聯合國驅離準則」)的迫遷安置及重建法制定為止。

第42點:

審查委員會關切例如土地徵收條例、都市更新條例、市地重劃實施辦法、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法,以及各機關經管國有公用被占用不動產處理原則等法令,含有並非基於人權的規定,並在全臺各地被用於剝奪人民與社區的權益。委員會建議,所有與國內住房與土地政策有關的地方及中央法規應修正,以符合中華民國(臺灣)的國際人權義務。」

因此,我國現行土地徵收顯不符合國際人權標準,因此建議皆應遵照國際人權審查委員之審查結論,應該暫停,直到我國未來制訂符合國際人權標準的相關規範後,才得以繼續施行。

*作者為台灣土地正義行動聯盟理事長

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