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與花敬群次長商榷:區段徵收不是「合作開發」

余宜家/台灣人權促進會副祕書長、許博任/環境權保障基金會研究員


在內政部花敬群次長與徐世榮教授關於土地徵收制度的爭論中,花次長稱區段徵收與一般徵收不同,地主可分回建地,是政府與地主合作開發,並稱區段徵收案的地主同意比例多在95%以上。但花次長忽略了區段徵收仍然具有強制性,所有權人無法自由選擇「不參與區段徵收」,與合意的合作開發相去甚遠。因此花次長關於同意比例多達95%的認知,與實況有相當出入。

首先,花次長所謂的地主同意比例,其實是區段徵收中土地所有權人選擇領回抵價地的比例。區段徵收公告一旦發布後,地主必須在一個月內,選擇申領抵價地,也就是以「領回土地」取代「領取補償金」。若未在期限內申領抵價地,那就只剩現金補償的選項。更有甚者,即便所有權人反對徵收,拒絕領取補償金,用地機關也會逕行補償金存入所有權人的專戶後,土地所有權便移轉給政府,所有權人沒有拒絕參加區段徵收的權利。

因此,土地所有權人基於保障自己權利,即便他不同意徵收,或甚後續提起訴願、訴訟等行政救濟,通常還是會在期限內申領抵價地,以避免最後若救濟無效,喪失配回土地的權利。就如目前對航空城土地徵收提起訴願的居民原告群,也是在律師以及民間團體的建議下,先行選擇申領抵價地。因此所謂選擇申請抵價地的所有權人中,一般仍會有相當比例其實是迫於無奈而選擇申領抵價地。將地主申領抵價地比例,視為區段徵收的同意比例,恐怕是嚴重的誤讀。

區段徵收是土地再集中化的「逆土地改革」

而花敬群次長第二個主要論點「區段徵收較公平正義」,意思是區段徵收是以「不按原位次分配」為原則,「原位置分配」為例外。地主除非經申請核准原位置保留分配,否則就要經過「順序籤」及「土地分配籤」兩道抽籤程序來選擇配回土地的區位。論者以為區段徵收這樣不以原位次分配為原則的配地方式,可以避免花次長所言,早年新訂都市計畫「有關係」的土地就劃成住商區、「沒關係」的土地就劃成公共設施的弊病,而較為公平。

但實情是區段徵收配地作業的實務操作,往往透過調高「區段徵收後評定地價」、「各分配街廓最小分配面積」、以及各分配街廓臨路的「第一宗地跟最後一宗地的最小分配面積」等技術事項調整,讓持有以上億元起跳權利價值的所有權人,實際上可以突破配地籤序的限制,優先或甚獨家選擇分配到區位好、價值高的街廓、土地。而這些VIP級的所有權人,往往都是有財力在區段徵收前就大量收購整合土地的仲介、財團。

而配地作業的另一種弊病,則是如花次長臉書所自承,區徵範圍內財產權值較小的所有權人,容易成為區徵受害人。區段徵收並未保證所有原土地所有權人都可分回土地,可進入配地的門檻是土地所有權人所持有的權利價值,所有權人必須單獨或與他人湊出「抵價地最小分配面積」的權值,才能入場選配。原區段徵收區域內的小地主,例如僅擁有透天厝、公寓持分土地的人,往往實質上無法入場選配,只能領錢走人。而對於租賃土地、地上權或非正規住居的權利侵害更劇烈,沒有土地連計算權利價值的門票都沒有,是直接被掃地出門。

所以區段徵收的實況,其實是徵收前大資本就在區徵範圍內進行土地兼併,加上配地作業規則的設定,形成「大產權者更大,小產權者及無產權者捲鋪蓋走人」的土地再集中化,形同「逆土地改革」,恐難謂「較公平正義」。

期待蔡政府跨出廢除區段徵收的關鍵一步

區段徵收具有強制性的超額徵收之本質,其違憲疑慮已廣受法界批評。而衝擊小產權及無產權者,有利大產權集團及政府財務考量的制度偏差,在各區徵現場也引發尖銳的民怨與對立。而1990年全國土地會議結論衍生的「農地整體開發一律採區段徵收」的舊函釋,也遭到都市規劃專業者批評,讓真正合乎各地發展實況及趨勢的空間計畫難以產生,只能服膺區段徵收抹平地方紋理的開發邏輯。

在後大埔事件的10年,區段徵收制度仍持續在台灣各地引起人權侵害、社群對立的重大爭議,更是目前卡關的各都市計畫整體開發案陷入死結的主因,廢除區段徵收制度是刻不容緩。區段徵收廢除後,公共設施用地取得及都計整體開發的土地交換分合工具,仍有《都市計畫法》50-2條公私有土地交換、協議價購、一般徵收、市地重劃、都市更新等多元工具,當然這些工具仍有諸多嚴肅的弊端待修正,但論影響範圍與規模,區段徵收的負面影響是獨佔鰲頭。

倘若仍有必要在土地整體開發制度中,保留不按原位次分配(大風吹式)的土地交換的選擇,則應考慮創設區段土地整備制度,此時更必須回歸合作開發的核心:必須是當事人知情同意,且以嚴謹參與程序作為啟動要件,如此才有機會擺脫區段徵收制度的亂象。我們深知要廢除各級政府因循超過30年的區段徵收制度是困難的工作,但仍盼望蔡政府在第二任期內能跨出改革的關鍵一步,為下一個30年打下好的基礎。



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