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臺灣住宅體系的結構性調整之道:寫於社會住宅運動十周年(一)

發佈日期: 2021/11/09 作者: 巷仔口社會學

https://twstreetcorner.org/2021/11/09/social-housing/?fbclid=IwAR3RmS1v4eo9ThzEmS_-Opjc871U-V_cwPKoChQFz05NrszLs2A6rSJ7U4A

陳怡伶/美國懷俄明大學政治公共事務與國際研究院、傅偉哲/清華大學社會所、曾稚驊/美國加州大學爾灣分校社會系、沈孟穎/實踐大學建築學系、于欣可/荷蘭臺夫特理工大學建築學院、林毅誠/清華大學人社學士班&目前於新竹經營共生公寓與從事房仲工作、廖庭輝/社會住宅推動聯盟


前言:調整住宅體系、提升居住品質

臺灣的住宅問題,簡而言之就是很貴、不美觀、品質不佳又不好用。住宅做為投資保值的工具,遠大於提升生活品質的價值,也因此,住宅已是加劇社會不公平的重要因素。根據內政部調查2021年第2季房價負擔能力指標,臺灣房價所得比是9,臺北市高達15.8,這已經超過一般歐美所訂定的可負擔標準。臺灣的房屋有一半超過三十年,其普遍有結構上的安全問題,加上無障礙的設計缺乏。目前臺灣對於建物品質的調查,既沒有美觀的標準,針對都市也沒有訂定法律去要求建物立面與品質的維護,違章建築也缺乏有效的法令去規範和管理。

本文從政府、市場和民間的角度,討論怎樣改革自陷泥沼的惡性循環模式,調整住宅體系的結構。我們認為,住宅問題是特殊政商結構下的產物,加上人民對住宅充滿迷思、居住權概念缺乏,也讓改革困難重重。我們期望透過本篇拋磚引玉,讓住宅和都市規劃討論變成市民日常生活一部分。文章分為兩部分,第一篇回應當前住宅問題,提出賦權民眾為關鍵的改革步驟;第二篇為社會住宅的必要性。文章的國外經驗部分來自筆者們近年來在荷蘭、巴黎、維也納、新加坡、香港、瑞典、德國和韓國的訪談。


住宅問題是個盤根錯節的歷史問題

臺灣的住宅問題盤根錯節,也有歷史共業的因素。其根源來自國民政府來臺以後,優先照顧軍公教、重大災害或都市建設的受害者。政府對住宅體系一開始採取自由放任政策,從沒把住宅去商品化當成主要目標。住宅本身也因此變成一種弱肉強食的工具,使得尋租者[1]獲利甚大,加上地方政治的運作方式,也強化住宅做為投資炒作工具的功能,政府更常將土地利益視為維繫地方政府與派系運作的重要財源。

換言之,臺灣住宅體系是奠基在自由市場之上,其有三個特性:其一為住宅過度商品化,政府以前提供的國宅都以販售為主,住宅政策以提高住宅自有率為目標;再者政府不關心社會正義以及低收入住宅的問題,在2010年公有的出租住宅只佔所有住宅的0.08%,目前終於提高到0.19%;此外,不合理的稅制以及房屋交易價格不透明,助長了住宅市場的投機 (陳怡伶 2013)。

總結來說,國民政府制訂的土地制度,雖源於三民主義平均地權、漲價歸公或地利共享等思想。但在實務上,這些理想不僅無法實現,更造成目前土地稅制,以公告地價而非房屋實價課稅的畸形體制。政府未能透過稅制調節市場,加大尋租炒作者在不透明市場的操作空間[2]


政府做為調節市場的角色不足

臺灣住宅問題還有三高的特色:高自有率、高房價和高空屋率。這三個矛盾特質可以並存的原因,是因為住宅一直被視為投資工具。由於稅制的缺陷,擁有房屋的人可以享有很低的持有稅。當他們轉賣時,也不用繳太多資本利得,所以很多人可以把房屋當成投資工具,寧願空著、等待好的價錢轉售,高空屋率與高自有率因此同時發生。也因為住宅做為賺錢的工具,很多人縮衣節食依然要買房子。但不斷堆高的房價也引起了無屋者,尤其是年輕人的社會不滿。

目前執政黨提出包含社會住宅在內的幾種住宅政策,但目前仍成效有限。圖片截自內政部不動產資訊平台。

在2016年,小英總統在第一任期時提出住宅政策的三箭,射向「輕稅結構」、「租屋黑市」、「社會住宅」。這三箭在於建立政府調節市場、保障弱勢的角色,於第一任期中有了一些成果,像是社會住宅、包租代管等。但由於房地產商的政治影響力大,造成實價登錄2.0立法的挫敗,房價透明、健全住宅市場變成蔡政府在第一任難以達成的目標。所幸在連任後的2021年,實價登錄終於通過,但是囤房稅的倡議卻被政府否定。對於房屋炒作,政府長久缺乏政治決心去做有效的控管,這可從囤房稅的政策辯論,或是有關房屋稅的稅制改革可見一斑。


房市不透明和黑市

綜合國內外的案例,政府可以對市場調節的手段包含了:稅制、補貼、土地使用以及金融制度等。

但在臺灣,稅制改革面對著房屋市場不透明的阻礙,而臺灣房價不透明的問題,是已開發國家中少數奇特現象。當國外學者想研究臺灣的住宅問題,最大困難就是無法取得最基本的房價資料。也因此,過往臺灣的房價資料,是以推估的方式去計算而出。相較臺灣,美國的房地價格資料完全透明,一般民眾皆可以從政府的網站得知每一戶房屋的現值和每次交易轉手的價格。近年臺灣實價登錄機制通過,是未來實價課稅改革的第一步。但面對臺灣租屋市場地下化的問題,多數房東不繳稅的狀況,也使政府難以有效管理租屋市場,保障租客和房東權益。然而臺灣房屋持有稅偏低,也連帶使許多空屋也很難釋出到租屋市場,同時限制包租代管成效。

在國家以放任方式讓人民自行尋求住宅解決辦法之下,造就戰後臺灣都市發展大量非正式部門。如許坤榮(1988)所述,戰後臺灣房屋市場一開始形成時,大量非正式部門就已經存在,如:地下建築師、違建、預售屋機制等。非正式部門雖壓低勞動力再生產成本,卻也壓低生活消費。非正式部門更剝奪公共資源、侵害公共安全,但不可諱言,非正式部門在臺灣經濟發展的歷史中,扮演著重要角色。隨著臺灣住宅非正式部門發展納入國家管制、逐漸縮減,即使其照顧弱勢者居住,卻也造成強取豪奪公共資源的占領,需要被重新檢視。國家對於弱勢者的居住問題更應積極介入。


住宅補貼和社會住宅有進步但還是不足

政府雖推出租金補貼政策,但卻因租屋市場不透明,而讓不少租屋族難以申請。圖片截自內政部營建署網站。

政府近年雖擴大租屋租金補貼,卻因租屋市場地下化,許多房東怕租金曝光不願配合而大打折扣。相較租屋補貼,即使少數社會住宅施工品質、租金和租期需要加強,但社會住宅(也稱社宅)的興建在臺灣,仍能大大提升居住品質、改善都市公共服務和社區空間。相對於豪宅大樓創造了社會隔離的門禁社區,社宅是更可以促進都市多元、公平、互助和生活品質的設計。

然而,社會住宅只是市場調節的一部分,整體住宅「不患貧而患不均」的問題仍待解決。臺灣房屋問題不是因為供給不足,而是過剩和過多的空屋。政府以往興建的國宅或現在社宅,雖然多少都在解決無屋者的民怨,但其政策效果仍然有限。臺灣住宅問題中常見的炒房現象、稅制不公、建商影響力過大、住宅金融化等結構問題依然沒有被解決。


住宅金融化與囤房

根據連賢明等人(2021)的最新研究,臺灣個人資産組成分配有75%的比重在房地產,且全國的財富在2004年至2014 年間,穩定且持續的往50歲以上人口集中。這導致過多的儲蓄和資金投入在房地產,社會不平等特別反映在50歲上下兩個群體的差異。實證資料更指出,臺灣住宅確實就是累積財富的工具(另有胡勝正 2015)。雖然許多人將臺灣投資房地產視為華人有土斯有財文化的一部分,但政策其實才是推動房屋炒作的始作俑者,臺灣房價的只漲不跌,是政策護盤的結果。

回顧歷史,從1970年代開始,臺灣政府經常使用選擇性信用管制抑制房價,但稅制改革其實才是最有效的方法。多年來,政府對於稅制改革多所保留,連只針對擁屋多戶的囤房稅也無法執行。一旦房市景氣變差,政府一面降低土地交易稅,另一方面以低利貸款刺激買氣,維持房價水準。儘管政府說是為了避免房價下跌造成金融危機,但埋藏金融危機的起因,其實是政府鼓勵更多資金投入房地產,待市場過熱,政府卻又說銀行放款有太多房貸比例,必須護房價以防金融危機,住宅問題陷於無法自拔的惡性循環。

臺灣與西方的實證研究都發現(陳柏如 2018;萊恩─柯林斯 2021),低利貸款不但沒有幫更多人完成擁屋夢,反而堆高房價、讓更多人買不起房子。相比臺灣,韓國政府在住宅市場低迷時,大量收購賣不出去的房子,轉為社會住宅。韓國把爛尾屋轉成對社會有益的資產,而非提供更多低利貸款來撐房市,反而是可以提供臺灣參考的案例。

除了低利貸款,臺灣另一個堆高房價的矛盾政策是公地拍賣。各級政府缺乏財源,但對於人民與企業又拒絕加稅,因此拍賣公有地變成重要財源。為了能夠拍賣好價錢,政府反在拍賣過程中變相導致房價飆漲,甚至將「高房價」做為施政成功的指標。扭曲的土地與住宅資產價格,不僅套牢人民生活消費資產,也妨礙各種其他產業的發展與社會創新動能(李明軒等 2020),而政府動輒以「缺地」為企業徵收農地開發工業園區,反而製造更多社會衝突。


結構性調整的政策建議

我們認為民主化後的臺灣,面對威權發展型國家下建立的住宅體系,需要有結構性調整。長久以來,臺灣學界與民間團體,皆曾針對住宅、稅制、金融和法律等層面提供許多實質建議,如:社會住宅推動聯盟、都市改革者組織、張金鶚教授以及李得全等 (2020)研究團隊。然而,我們認為臺灣住宅問題目前最缺乏的,其實是執行改革的政治意志。

住宅體系的參與者包括政府、市場和一般大眾。但因為房地產商的政治影響力強,一般大眾的影響力不足,這反而減低了政府的執行意願。在這個不平等的權力結構下,要改變政治意志力缺乏的問題,首要推行的就是民眾賦權。政府需要進行兩個方向的改革,一是住宅政策的研發與資訊透明,二是民眾參與的體制化。


一、住宅基本調查與研究知識仍待提升

與已開發國家相比,臺灣住宅統計資料和調查非常缺乏、品質也不高。政府各機關嚴重缺乏數據和政策的研發能力。目前臺灣都市計畫案的提出,都是由各縣市政府提案,這是以往威權時代建立下來的綁樁方式,並不明智。這樣的決策思維依舊停留在大有為政府的思維,倚賴強人和少數專家土法煉鋼,在資訊缺乏的狀態中摸著石頭過河。而智慧城市雖然早已是政府的發展方向,在政府的決策中卻不注重住宅資訊的研發與累積,住宅市場還長久存在著氾濫的假新聞,持續給予大眾錯誤的訊息。

綜上,臺灣問題包括以下幾個面向:

(一) 住宅統計數據資料缺乏,社會溝通不足

既有的官方統計無法掌握住宅問題,主要在統計不動產市場的資訊,然因以往實價登錄機制沒建立、市場不透明,有許多資料無法呈現全面的狀況。臺灣對於實際擁屋的分配資訊掌握,仍有很大的改善空間。

政府公布住宅價格指數,是為了讓大家了解房市的漲跌,但是指數的計算應該要有清楚的公式,也應有數據原始資料。在凡事講求視覺化時代,住宅統計和人民生活息息相關,相關資訊更應圖像化讓民眾簡單易懂。

(二) 住宅統計和調查不在於探討問題

現在臺灣的住宅統計,對於住宅狀況不僅沒有問題意識,也不關心資源分配公平。對不同人所面臨的居住問題,缺乏詳細調查,住宅決策不知需求在哪裡。政府調查不關心社會公平的面向,因此在整理資料時,即使有數據,也不會被分析並且成為報告。如許多政府委託的GIS研究案團隊,因為沒有問題意識,不知如何將重要數據在空間上呈現出來,以至於呈現的成果沒有甚麼政策意涵,也無法增進對居住現況的了解。

(三) 資訊沒有累積,政策沒有評估

目前社會住宅已經有許多的住戶資料,這些資料是在入住申請時就產生的。政府應該要珍惜善用這些資料並進行統計分析,將這些資訊化為重要的決策基礎。此外,政府還應該執行社宅的使用者評估,透過邀請社會學、社工、都計、建築學者和相關社會團體設計調查問卷,定期調查住戶的組成和居住狀況。

臺灣以往許多政策,常缺乏施行之後的評估,例如之前的平價住宅以安置低收入戶為主,政府預設平價住宅扮演的是脫貧的功能。然而在官方統計中,卻找不到住戶組成詳細的分析,還有包括住多久、脫貧之後住哪裡、不同的平宅位置是否對不同的住戶有不同的影響等等。既然脫貧如此重要,為何政府卻沒有具體了解這些平價住宅到底對於脫貧有何貢獻,殊為可惜。

沒有準確資料,就無法做精確的決策。政府需要更認真的對待資料,住宅問題缺乏的資料還包括都市的完整資訊。目前臺灣對城市的基礎資料跟知識的累積也嚴重缺乏,許多都市計畫案都要從頭闢荒。都市政策上也應明訂,政府資助的研究案或是發包的案子,必須在研究案結束時,把分析報告與原始資料交給政府保存,並制定公開釋出給公眾使用的辦法。如果是由政府資助的案子,資料必須視為重要的公共資產,並可以為後續的研究鋪路,也是重要的經驗累積。


(四) 預算和財務的估算不公開,也沒有可供民眾參與的制度

臺灣近年雖然已經開始推動參與式預算,但目前臺灣都市計劃的預算和財務並無公開。我們建議許多政府的都市計畫預算與開銷,應公開並且讓民眾了解各種計劃的財務狀況,並共同決定計畫的優先性。各種政府的獎勵措施裡的財務估算,也建議必須公開。當政府和民間企業或組織協商過程愈公開,對公務人員也是種保障、避免過大壓力,並可以有比較大協商空間,達到最大公共利益的保障。


二、民眾參與的體制化,促進公共利益的討論

目前臺灣的都市計畫,由政府擬訂。從通盤檢討開始後,政府公告30天徵詢各方意見並擬定計畫,在計畫擬定後舉辦說明會,再有30天的徵詢意見過程。過程由政府主導,民眾參與的模式目前臺灣還在摸索之中,將之體制化還需要很多不同層級的設計。幸而在許多民主國家,民眾參與都市計畫已經有許多經驗可以借鏡。例如荷蘭是一個注重不斷溝通的國家,如阿姆斯特丹有大量類似臺灣哲學星期五的公共講堂,每年也透過幾個重要的都市創生節慶,引入重要的都市議題討論。透過不斷地溝通和討論來形成共識,因而誕生許多創意的都市政策。其每四年會擬定住宅計畫,並給予市政府、市議會、住宅協會和租屋組織同等權力討論。荷蘭的都市更新,甚至是一個建築物的更新,皆可以透過這樣的過程,花四到五年和每個住戶與租客慢慢討論、達成共識並執行。

維也納推動各種重視性別主流化之居住政策。圖片取自:httpswww.wien.gv.atenglishliving-working

而在瑞典,法令規定都市計畫案必須要有兒童和青少年的參與。奧地利的維也納更在1992年設立婦女規劃辦公室,1998年推動都市的性別主流化,透過展覽和60個先期都市計畫案,挖掘各種不同婦女的都市問題。2019年維也納也成為世界第一的宜居城市,被公認是最友善婦女的都市,在照顧不同年紀族群的女性同時,也兼顧了老人和殘障者的需求(BBC 2021)。

(一)民眾參與的必要性

民眾參與為何有被法律賦予權力的必要性

首先在於改變都市權力的不對等關係,地產商力量太強,進步公務員在極有限制的想像力之下跟地產商妥協,難以推動進步政策而在臺灣的政治人物很多背後都有地產利益,進步的技術官僚如果沒有外援,堅持進步的做法無異自找麻煩,所以必須讓公民團體在體制內扮演制衡的力量,有民眾的參與才能確保公共利益的最大原則。

享有許多公共資源獎勵的都市更新,更是需要納入公眾參與。目前的容積率獎勵,政府釋放大量天空權讓許多建築可以增高,原本目的是為了促進都市更新和品質,但回饋的內容是否增加公共利益,非常缺乏公眾的檢視。我們建議所有都市建物的重建,應比照社宅的公聽會,特別是讓附近受影響的鄰里可以參與設計。修正目前常見的問題,例如目前的大樓停車設計動線,破壞原本無障礙行人和自行車的動線,亦或是大樓設計也不關照原有的都市紋理,例如騎樓延續性等。

(二)維持政策的延續性

第二個理由是,政策如要在不同民選政治人物之間保有連續性,市民組織的監督很重要。如果都市的計畫是由人民共同擬出,民選的政府比較像是被人民選來執行計畫。例如墨爾本的都市計畫委員會經由市民參與來擬訂計畫,而不像臺灣,都市計畫委員由首長聘任,新首長上任就重新一套都市計畫的原則。

都市設計原則本來就必須集結市民的共同想像,凝聚共識來決定都市要長成甚麼樣子。巴黎市民決定要保持原有的歷史建築和低高度發展,阿姆斯特丹多年來也經歷無數都市抗爭,抵抗許多以摧毀市中心歷史空間的發展方式,也確保了所有新開發都要提供40%的社會住宅。目前臺灣的每一個都市,都非常需要民眾觀點的整體計畫,以協助決定都市的景觀、歷史空間、公共空間等。

(三)小結:提供都市計畫中的民眾參與機會

從國外的經驗可以看到由市民掌握的都市委員會很重要。透過調查了解需求,有無數的民眾溝通、討論和學習的場合,透過參與式規劃集合都市共同的想像。在《反造再起:城市共生ING》一書中,可看到臺灣的各種社區營造團體已經有相當的能量,但也反映出社區營造過程在政府的規劃體系中,沒有實質的權力,只有建議權而無決策權。

民眾參與的體制化,是為了確保公共利益的最大化,也避免各種徇私的可能,降低進步公務人員的壓力和風險,是一個民主化進程中必須走的方向,但參與的方式需要更細緻化的設計,也要以資訊公開與透明做為前提。

結論:不只是商品的住宅基本認知

總結來說,臺灣住宅的三高,違反土地循環使用、環境永續的原則,而調整這樣的不平等住宅體系是一件大工程。和高房價息息相關的,還有臺灣低薪資的問題,臺灣的經濟發展長久偏向資本優先,房地產市場也是相同的權力結構。如果臺灣要讓住宅體系達到可負擔、美麗和好用的目標,住宅的價值必須被重建,住宅不只是商品,更是基本生活所需。

三民主義造成現今僵化無法因應現況的土地政策,然而,追溯影響三民主義的亨利喬治最重要的精神,就是土地價值是公共政策和社會集體所創造的,因此也必須社會共享。共享就是因應環境變遷的一個重要原則。我們認為,要達成這個共享原則,應當賦予民眾權力,公開資訊,讓民眾參與法制化,根本性的翻轉臺灣住宅體系的權力結構問題。

(閱讀下篇)

[1] 尋租者(rent seeker)指的是在利用許多公共政策或經濟條件下,尋求獲取最大私利的人。

[2] 關於臺灣住宅問題的研究,可參考王振寰(1996)、陳東升(1995)和陳怡伶、黎德星(2010)、沈孟穎(2021)的著作。


參考書目

王振寰 1996 誰統治臺灣?─轉型中的國家機器與權力結構,巨流出版社.

李明軒、陳釗而、劉孟奇 2020,我國房地產價格波動對於創業活動的影響之研究,臺灣經濟預測與政策 , 50(2) : 95 – 134.

李得全、羅煊、謝一鋒 2020,論居住正義及其解方:臺灣與臺北,臺灣土地研究, 23 (2): 157-193.

沈孟穎 2021,臺灣公宅100年─最完整圖說,從日治、美援至今的公共住宅演化史,PCuSER電腦人文化.

約書.萊恩—柯林斯 2021,為何你買不起房子? 謝莉娜翻譯,香港:手民出版社.

胡勝正 2015,從房價所得比看臺灣的社會不公,臺灣經濟預測與政策,45 (2) :23-43, 中央研究院經濟研究所 .

連賢明、曾中信、 楊子霆、 韓幸紋、羅光達 2020,臺灣財富分配2004-2014:以個人財產登錄資料推估、經濟論文叢刊,49(1): 77 – 130.

許坤榮 1988, 臺北邊綠地區住宅市場之社會學分析, 臺灣社會研究季刊 ; 1 (2&3): 149 – 210.

侯志仁等 2019,反造再起:城市共生ING,左岸文化.

陳怡伶 2013,臺灣的住宅體系自由市場和住宅商品化下的居住危機, 國際城市規劃,28(4):10-17.

陳怡伶、黎德星2010,新自由主義化、國家與住宅市場-臺灣國宅政策的演變,臺大地理學報,59:105-131.

陳柏如 2018,總體審慎政策工具與臺灣房價的關係-特定目標信用工具與房市 相關租稅工具的影響,經濟研究,54(2) : 287-330.

陳東升,1995,金權城市:地方派系、財團與臺北都會發展的社會學分析,巨流出版社.

BBC 2021, How Vienna built a gender equal city, https://www.bbc.com/travel/article/20210524-how-vienna-built-a-gender-equal-city

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