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朱淑娟專欄:對土地徵收來說,程序只是一種裝飾 (風傳媒)

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朱淑娟 2021-09-21


台北市長柯文哲上周在議會談到社子島時說:在主要計畫、時程不變的前提下,什麼都可以談,但區段徵收明年底要公告出去。此話引發政大地政系教授徐世榮大怒,隔天與居民到市府前抗議。


他們之所以生氣,是因為社子島開發案最大的爭議就是主計畫,也就是區段徵收,如果主計畫不能談,就只剩下枝節的安置補償可以談了,但這是邏輯的顛倒,因為沒有徵收就不必安置。

此外社子島開發還有許多未走完的程序,如果是實質審查,未來不但主計畫可能被推翻、時程也可能延後或提前。當開發者認為時程都在掌握之中,更可看出程序只是土地徵收的一種裝飾。

不只社子島,幾乎所有土地徵收案都有相同的問題,從都市計畫擬定、到都委會審查、環評會審查、協議價購會議、公聽會、土地徵收審查,都可以看出程序的裝飾化已成為常態。

所謂最佳方案是對開發者而言、不是地主

如果問土地徵收的當事人,什麼時候知道自己的土地要被徵收?大約九成以上的地主會說,是接到掛號信那天。因為在此之前,行政機關的規劃會議不會公開,等到計畫完成、或許還已經通過上級機關的層層許可,才會寄出掛號信通知地主。

而那個由開發者擬定的計畫,都只考量對開發者有利的條件,可能花費最少、工期最短、最好還可以自償或小賺一點,至於地主的權益就不在考量之內。因此,那封掛號信不是要徵求你的意見,只是通知你家要被徵收了,怎麼徵收、何時徵收。

接下來還會通知你參加很多程序,也歡迎你去表達3分鐘的意見,於是你傻傻地跟著行政機關的程序跑,以為只要提出有力的說法,計畫就有改變的機會。但其實這些程序都已經做了完美切割,不會碰觸核心問題,說穿了就是反對也沒用。到最後才發現原來開發者要跟你談的,自始至終就只是補償多少而已。

很多例子可以佐證,例如社子島至今環評還在審、土地徵收還沒通過,但台北市政府已經在2019年9月開了「拆遷安置說明會」。另外一個例子南鐵地下化,程序進行中安置宅已經蓋好了。


而這些在徵收程序未完成前就做好的安置計畫,在程序上有很大的問題,因為這兩者有先後關係,如果未來徵收計畫沒做成,安置計畫就無法單獨存在。而且安置的精神是合宜,需要符合當事人的需求,並不是由開發者片面擬定得以周全。


都委會審查的合理性、必要性,只屬於開發者所有

大多數的徵收都跟都市計畫綁在一起,接下來就會進入都市計畫或區域計畫審查。雖然徵收的合理性、必要性、最後不得已手段這些話,每一位地政從業人員都很清楚,只不過這是站在開發者角度的公益性、必要性,並不是被徵收者的。

現行的都市計畫有兩個層級,先由地方審、通過後再到中央審查。但一個由地方首長主導的開發案,在地方都委會審查應該沒有不過的。而通過後送到中央內政部的都委會審查,就會出現「地方已經通過、中央難以否決」的局面。在南鐵案還有更荒謬的,委員直接說了,「重大決策都委會小組沒有決定權」。

在許多爭議開發案中,經常聽到居民說他們不是反對政策,而是反對徵收。例如社子島,北市府提到開發的必要性是「改善地區環境、提高防洪標準」,這點沒有居民反對,只不過開發的必要性不等於徵收的必要性,實現這個計畫還有其他許多方法,並不是只有區段徵收一種,但市府卻只會提他想要的方法。

如果都市計畫需要做環評,就會進入地方或中央的環評程序,而環評的任務已做了切割,只會審跟環境影響有關的事,不會涉及徵收方式,社子島環評時主席已經說了:「區段徵收、防洪計畫,不是環評會的權限」。因此期待在環評會推翻區段徵收,現在就可以斷言不可能,更何況由台北市審查的環評,不可能違背自己市長的意志而否決,通過只是早晚的事而已。

不論同不同意,最後還是要被徵收

都委會、環評通過後,接下來就進入徵收審議階段,之前有公聽會、協議價購會議,但這不是要徵求地主同意,因為協議不成就會被列冊送到審議小組強制徵收,到這裏的案子幾乎沒有不過的。

當程序成為一種裝飾,土地徵收的爭議就不會停止。解決的途徑或許可以參考文化大師薩伊德的「對位式閱讀」,也就是在處理徵收的公益性、必要性時,考量的不只是開發者的說法,同時也要看是否符合被徵收方的公益性及必要性。畢竟土地徵收條例是為了保障私有財產,不該淪為行政機關浮濫徵收的工具。

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