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揭開區段徵收的違法程序

聯合報 2022/4/27 https://udn.com/news/story/7339/6269348

徐世榮


北市社子島區段徵收案如箭在弦上,然制度上卻有嚴重的問題。


土地徵收,不論是一般徵收或區段徵收,皆是剝奪人民在憲法中所保障的基本權利,必須非常謹慎為之,一定要符合公益性、必要性、比例性等嚴謹要件,才會進一步研議徵收補償價金或抵價地分配比例。


土地徵收主要是規範於《土地徵收條例》,對「徵收程序」有專章規定。然觀察目前的區段徵收,行政機關是另依據《區段徵收實施辦法》的作業程序來辦理;而且內政部土地徵收審議小組對徵收要件之審查竟然倒著走,即先審查抵價地比例,而非公益性及必要性等要件。當政府實施區段徵收時,《區段徵收實施辦法》是否可凌駕於《土地徵收條例》之上?此即法規命令變更法律的嚴肅課題。


《土地徵收條例》第二章是「徵收程序」,第十三條規定,「應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書……送由核准徵收機關核准」,而中央主管機關審核時,最重要的即為「是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理」。


《區段徵收實施辦法》則有完全不一樣的程序規定,該辦法第二條直接就進入「區段徵收作業程序」,內容包括準備作業及正式作業。在準備作業中,雖有「評估公益性及必要性」,但只是填寫「區段徵收評估報告書」,作為各級都市計畫委員會或區域計畫委員會審議之參考,而不是依據《土地徵收條例》第十三條,提報「區段徵收計畫書」給中央主管機關審查。


另外,該辦法第四條第二項也指出,需用土地人應於內政部區域計畫委員會或都市計畫委員會審議通過前,向內政部土地徵收審議小組報告其公益性及必要性。須注意,這是「報告案」,而不是「審議案」。若以社子島區段徵收案為例,目前中央主管機關根本就還未審議公益性及必要性等要件,因此也絕無公益性及必要性已經審核通過之說。


然而,在台北市政府尚未函報區段徵收計畫書,而內政部土地徵收審議小組也尚未進行公益性及必要性審議之前,內政部土地徵收審議小組卻已經在聽取台北市政府簡報社子島區段徵收案的開發範圍及抵價地比例,很明顯的,內政部土地徵收審議小組現在進行的是《區段徵收實施辦法》第二條「區段徵收作業程序」中的「正式作業」一、二點,而非《土地徵收條例》第二章的「徵收程序」。


可見《土地徵收條例》如今只適用於相對小量的一般徵收,對於數量龐大的區段徵收,政府則是另闢蹊徑,依循《區段徵收實施辦法》,即政府是以法規命令取代法律,然這恐已違反法律保留原則及法律優位原則,根據《行政程序法》規定應屬無效;而《土地徵收條例》第一條第三項也主張其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者,優先適用本條例。綜上,政府的區段徵收恐皆有違法之虞,這是極為嚴重的問題。

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