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徐世榮觀點:社子島二階環評不能沒有開發替代方案


北市府即將農曆年之前再度召開社子島二階環評會議,據報載,由於多數環評委員在上次會議時已有贊成開發的共識,因此這次通過機會頗高。在此關鍵時刻,很有必要再提出相關建言。


第一,社子島自救會與促進會一樣,皆殷切期盼社子島的發展,惟他們堅拒政府採區段徵收手段來剝奪他們在《憲法》中所應獲得保障財產權、生存權及人性尊嚴。他們要求九大聚落全數保留,並希望解除長達52年的禁限建,讓他們能夠原地重建。也就是說,政府已經實質沒收社子島發展權長達52年之久,這已經對他們的權益帶來嚴重的侵害,如今竟然還要透過虛假的生態社子島方案,強制動用區段徵收手段再來剝奪他們的財產權及基本人權,這實在讓人無法接受。

第二,社子島自救會及各界協助的朋友們好不容易爭取到社子島的二階環評,其主要的目的就是希望北市府能夠提出區段徵收以外的開發替代方案,而這原本也是柯市長所允諾。根據《環境影響評估法》第10條第1項規定,二階環評之進行,事先必須召開範疇界定會議,由「主管機關、目的事業主管機關、有關機關、團體、學者、專家、及居民代表界定評估範疇。」非常重要的是,法條文字乃是「共同界定評估範疇」,絕非是主管機關可以獨斷。

根據該法條第2項規定,範疇界定的首要事項乃是「確認可行之替代方案」。何謂替代方案?依據《開發行為環境影響評估作業準則》,替代方案包括:(1)零方案(2)開發地點或路線替代方案(3)開發方式、開發強度、開發範圍或開發規模以及其他技術規劃替代方案(4)環保措施替代方案等。其中,第3點的其他開發方式乃是關鍵。

區段徵收其實只是政府現今所規定的整體開發方式之一種,並非是全部,根據《都市計畫整體開發地區整體方案》,其內容共有七大類:(1)積極辦理市地重劃及區段徵收(2)改以都市更新方式辦理整體開發(3)降低容積率後解除整體開發限制(4)提高財務計畫之自償性(5)改採開發許可或使用許可方式(6)先行辦理重劃土地之交換分合、測定界址及土地分配、登記及交接,以利民眾申請建照(7)恢復原來使用分區等。也就是說,在區段徵收開發方式之外,依法還有許多的開發方式,因此,當自救會依法提出需求時,北市府應該要予以尊重並進行評估。

此外,若再根據2017年所召開的多次範疇界定會議紀錄,會中前環評委員、學者、專家、及居民代表都提出了許多寶貴意見,大都強烈反對區段徵收整體開發方式,也另提許多可行的替代方案,這些都清楚留存於會議紀錄中。惜主管機關並未肯認各替代方案,在未進行利益衡量前,於第一次範疇界定會議即做出結論,指本案「確認」以生態社子島為主方案,即仍執意採區段徵收手段,這使得二階環評完全失去其意義,而這也是社子島居民不斷走上街頭抗爭的主因。

第三,主管機關為何無視於各方建言?一來是要遂行柯市長之意志,強行輾壓民意;二來則是我國司法機關過往習於立基於「判斷餘地理論」,完全尊重委員會的專業判斷,這讓其有恃無恐,忽視人民的哀求與吶喊,惟這樣的立場已經逐漸在改變中。最高行政法院103年度判字第59號判決第一次明確引用計畫法領域中所稱之「利益衡量原則」,這指的是行政機關在擬定行政計畫時,應權衡可能受到計畫影響的各方不同公益和私益,而使各種利益於計畫內容中處於協調的狀態。行政機關若未為衡量或衡量怠惰、衡量不足、衡量錯估、或衡量不合比例,則為利益衡量瑕疵,因此而構成違法。

本文據此主張社子島二階環評在未進行各開發方式的利益衡量之前,主管機關即恣意的「確認」以區段徵收為基底的生態社子島為唯一方案,這恐已有牴觸上述法規及法理之虞。也就是說,社子島二階環評最為關鍵之處,乃是開發單位原本應該要提出區段徵收以外的開發替代方案,但是開發單位並未提出,這致使二階環評都仍然是在一階環評的架構下進行,實質的二階環評並未展開。由於沒有替代方案的二階環評並非是二階環評,因此建議北市府主管機關應依法重新「確認可行之替代方案」,再進行後續的二階環評作業。

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