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徐世榮觀點:從美國最高法院判決看高雄林園區段徵收爭議

2022-11-14

徐世榮 國立政治大學地政學系教授


高雄林園地區許多居民正受到高雄捷運小港林園線建設所苦,因為政府要連帶的進行都市計畫變更及區段徵收,計畫書中指出,捷運局所需站體面積僅需1.11公頃,但徵收總面積卻是高達171.71公頃,這明顯是超額徵收。居民問,為什麼政府要這麼浮濫的擴大徵收?又問,我的家與捷運站的距離非常的遙遠,為什麼興建捷運會徵收到我這裡來,並要狠心取走我大部分的農地?我覺得居民的問題很值得好好的審視,因為台灣現行的都市計畫及區段徵收恐皆已經嚴重侵害了人民在憲法中所保障的權益。


若論我國現正大肆執行的區段徵收,其制度源頭乃是來自於19世紀歐洲所實施的「超額徵收」制度,即政府為了公共建設的財政需求,強制多徵收了許多私有土地,然後在公共建設完成之後,再將那些多徵收的土地出售,以此來彌補政府的財政。惟這樣的作為引發了許多的爭論,在20世紀初期該「超額徵收」制度其實皆已被廢除,而原本要學習此制度的美國,各州最高法院也皆一致的以違憲來予以排斥,惜我國卻在21世紀的今日還予以大肆的採用,目前也應該是全球宣稱民主國家中唯一仍採用的國度。

現行的區段徵收大多是實施於農業區,政府往往是刻意的進行新訂都市計畫或都市計畫檢討與變更,將農業用地變更為住宅區或商業區,然後以地價上漲的名義,主張土地所有權人是獲利者,要求土地所有權人必須捐獻一部分土地給政府。另外,政府也是透過都市計畫手段,強制提高住宅區或商業區的容積率,然後也是以土地所有權人獲利的理由,趁機要求土地所有權人必須捐獻一部土地或回饋金給政府。再者,當土地所有權人提出自己土地或建物變更申請時,掌握都市計畫變更權力的政府也會在這個時候,要求土地所有權人必須捐獻土地。這些情形在我國似乎是司空見慣,但是類似的情形在美國卻是引發軒然大波,並上訴至聯邦最高法院。

這如1987年的Nollan v. California Coastal Council案,Nollan欲擴建他位於海邊的房屋,當他向加州海岸委員會提出變更申請時,該委員會要求他捐獻一部分土地作為市民通往海灘的通道,以此作為核准該申請案的條件。Nollan不服,向法院提起訴訟,最高法院最後判決Nollan勝訴,原因為政府對於房舍擴建變更的核准,與其要求捐獻土地作為公共通道,這二者之間並「沒有必要的連結(no essential nexus)」,這造成了對人民財產權的侵害。

類似的案件再次發生於1994年,個案名稱為Dolan v. City of Tigard。Dolan是開設水管供應的店家,此商店離公園並不遠,由於他希望能夠增建停車空間,他向市政府提出了部分土地變更為停車場的申請,市政府雖核准了他的申請,但卻有一個附帶條件,即他必須捐獻緊鄰公園的一部分土地給市政府,以作為洪水控制使用及建設一條腳踏車道。Dolan不服,提起訴訟,最高法院最後判決Dolan勝訴,理由也是「沒有必要的連結」,即當地方政府要對土地所有權人強加負擔時,該負擔必須與土地所有權人所提出的行動之間,有著「合理及直接的關連(there must be some reasonably direct connection)」,否則也是會造成對人民財產權的侵害。

2013年又出現了另一個類似案例,個案名稱為Koontz v. St. Johns River Water Management Agency。Koontz欲在河岸邊開發他所擁有的部分土地,當他向河川管理單位提出申請時,管理單位雖然予以同意,卻也提出了兩項選擇的條件,要他從中擇一,才會允許他的申請,這如要求他要將他的大部分土地都劃設為保護區,未來都不能夠做任何其他的變更使用。Koontz不服,提出法律訴訟,最高法院也是判決他勝訴,原因也是河川管理單位所做的要求與Koontz開發河岸邊的土地,這二者之間並「沒有必要的連結」。

藉由美國最高法院的這三個重要判決,是要提醒高雄市政府及行政院,高雄捷運小港林園線的建設為什麼會與林園區大面積農地的徵收有關?為什麼高雄捷運小港林園線的建設與當地農民必須捐獻大部分農地給政府,這二者之間存在著「必要的連結」?對此,我個人是相當的存疑;而且在台灣,這樣的使用變更都是由政府單方面提出,而不是由人民提出,這又更讓人質疑政府的動機。尤其是當居民問,我的家與捷運站的距離非常的遙遠,為什麼興建捷運會徵收到我這裡來,並要狠心取走我大部分的農地時,試問,政府真的回答的出來嗎?(相關報導:朱淑娟專欄:制度性掠奪土地,捷運變成他們的劫運更多文章

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