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  • Jay Tsai

徐世榮觀點:再審視自辦市地重劃制度的合憲問題

風傳媒 https://www.storm.mg/article/4671478?page=1

2022-12-26 06:50

徐世榮 國立政治大學地政學系教授


選前11月4日,「高雄市第74期大寮區伍厝段自辦市地重劃案」爆發嚴重爭議,原因是許多從來就不願意參加、卻被強行圈入此自辦市地重劃範圍的居民,由於擔心即將要無家可歸,他們來到高雄市政府前下跪陳情抗議,痛哭流涕的哀求:「陳市長,救救我們,救救我們。」他們的訴求其實非常簡單,就是希望政府能夠將他們的土地及家園從此自辦市地重劃範圍中剔除,而高市府地政局對此的回應則是「將基於嚴格監督的立場,請自辦重劃會持續溝通處理,並保護土地所有權人權益。」惟二個月過後的今日,據悉重劃會還是如火如荼的在進行相關的程序,鄉親們仍然是活在旦不保夕的恐慌之中。


論者或許會問,司法院不是早於2016年就做出《釋字第739號解釋》、並宣布《獎勵土地所有權人辦理自辦市地重劃辦法(簡稱自辦市地重劃辦法)》部分條文違憲嗎?該辦法不是也已經修正了嗎?怎麼還會產生這樣的問題呢?根據高市府地政局的資料顯示,該重劃會是依法核准成立,重劃會也於2021年1月29日申請核准實施市地重劃,高市府土地開發處並於該年10月7日假大寮區公所召開聽證會。地政局強調,由於該自辦市地重劃區相關計畫書符合《平均地權條例》相關規定,市府乃於2022年9月29日核准實施市地重劃。一切似皆依《釋字第739號解釋》而行,怎麼還會發生這麼嚴重的爭議?

眾所皆知,《釋字第739號解釋》的重點之一,乃是該自辦市地重劃辦法中有許多規定皆與《憲法》所要求的正當行政程序並不吻合,例如,在主管機關核准重劃計畫書的程序中,未設置適當組織來進行審議、未舉辦聽證會讓利害關係人得以到場進行陳述及論辯、及當主管機關作成核定時並未說明採納及不採納的理由。針對這三點,若以本案為例,主管機關高雄市政府到底是如何肆應?(相關報導:徐世榮觀點:從美國最高法院判決看高雄林園區段徵收爭議更多文章

第一、高雄市政府成立了「高雄市政府市地重劃及區段徵收會」,進行重要的「申請核准實施市地重劃之審議」,惟該會置委員11人,由副市長兼任召集人,其他委員除了市府派聘的2位專家學者之外,分別為市府秘書長、財政局局長、農業局局長、都市發展局局長、工務局局長、法制局局長、地政局局長、主計處處長。要問,這樣幾乎全為市府一級主管的委員屬性何來客觀中立的審議?須知,市地重劃的辦理依據乃是建立在市府過往自己所擬定及通過的都市計畫主要計畫及細部計畫,市府本身就是主要的當事人,絕非局外人,僅是扮演前述的「監督」角色而已。因此,試問這樣的審議組織難道沒有球員兼裁判之嫌嗎?此恐不符合大法官「適當組織」之要求。

第二、針對本案,高雄市政府雖曾於大寮區公所舉辦聽證會,讓利害關係人得以到場進行意見的陳述,但是否有實踐「論辯」的溝通功能呢?恐怕是沒有的,為什麼?因為根據聽證會議紀錄所載,主席一開始就明白宣示,「這個聽證會,它不會做重劃計畫書內容的討論,但是如果有問題的話,我會請相關列席的單位來跟大家做一個回應。今天最主要是聽取大家對這個重劃計畫書的一個意見跟問題,待會我們就照程序來進行。但是今天我要特別強調的是,今天不會討論也不會做任何決定,所以大家今天不要希望我們給什麼答案,我們今天只是來聽取大家的意見,這是這個聽證會主要辦理的緣由。」這使得不願意參加者是否可以剔除的重要議題,根本未進行討論,並在主席的引導之下,是朝向重劃費用及補償金額來各說各話,相當欠缺「論辯」的溝通功能,這使得該「聽證會」根本名不符實,再度淪落為過往跑程序的說明會或公聽會罷了


第三、最讓人匪夷所思的,乃是針對本案,主管機關在作成核准時竟然是完全沒有說明採納的理由,這不僅是與《釋字第739號解釋》不相符合,也牴觸了《行政程序法》第96條的規定。根據「高雄市政府市地重劃及區段徵收會」第29次會議紀錄所載,該會是以「經出席委員同意以無異議認可方式」通過本案,即「本案經全體委員無異議通過,將依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第27條、本府處理土地所有權人申請自辦市地重劃要點第9點規定辦理後續簽報市長核定。」也就是說,該會是無異議方式核准本案,但核准的理由為何?卻是完全沒有敘明

由以上的論述,可以得知針對《釋字第739號解釋》的要求,主管機關僅是虛假的予以肆應,這完全欠缺實質的意義,而大法官們所企求的「正當行政程序」仍然是個遙遠及無法實現的目標,其結果就是鄉親們,尤其是社會弱勢的,土地及家園被強行圈入重劃範圍,他們毫無緣由的就喪失了《憲法》中財產權、生存權、工作權的保障,這非常的嚴重,也極不合理,而這卻也是他們被迫必須向官府下跪陳情抗議的主因。

而這也不幸被陳新民前大法官在其「釋字第739號解釋部分不同意見書」所言中,陳前大法官特別強調「真正的關鍵之處,應當置於少數不參與重劃者的財產與居住自由權之上。同時,應以憲法的高度─尤以確保財產權『存續保障』之真諦─論究重劃制度的意義、公益份量(與私人法益之衡量問題)能否合理化人民負擔重劃區公共建設費用,與本號解釋所涉及的『自辦重劃』制度的合憲問題。」此誠大哉言也!他也說,「多數意見似乎並未警覺到現行重劃制度所帶來如此嚴重的侵犯財產權的危害性,想起今後恐有不少同胞將可能遭到重劃之侵襲其財產權利,本席甚表憂慮!」陳前大法官的憂慮也是我們的憂慮!

盼藉由「高雄市第74期大寮區伍厝段自辦市地重劃案」的爭議課題讓我們再思考及辨明自辦市地重劃制度的合憲問題。文末,卻也要多問,難道只有自辦市地重劃有爭議嗎?不是的,公辦市地重劃也是問題叢叢的,至少「高雄市第71期重劃區案」、「高雄市第85期重劃區案」皆有重大爭議,我國所執行的市地重劃侵害了許多台灣人民的財產權、生存權及基本人權,造成了嚴重的土地掠奪及家園迫遷問題,這讓受害者的身心倍受折磨、日日活在哀嚎之中。(相關報導:徐世榮觀點:從美國最高法院判決看高雄林園區段徵收爭議更多文章

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