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土地徵收充斥黑數(完整版)

土地徵收充斥黑數(完整版)

徐世榮 政大第三部門中心主任 地政學系教授

(非常感謝《聯合報》民意論壇刊登拙著「土徵充斥黑數...離民主人權尚遠」一文,惟這篇文章因受字數限制,為精簡版,謹同時在我的臉書公布完整版,歡迎大家分享及指正。)

最近因為新冠肺炎疫情,「黑數」二字時常出現在媒體中,其意指社會中恐隱藏了沒有被察覺的確診者,這對防疫造成了嚴重的威脅。本文欲藉黑數二字來探討土地徵收的黑數,所要傳達的理念為:台灣社會有許多被強制徵收的個案,但是政府及現行制度卻不將其視為土地徵收,這使得我國土地徵收的實際數字嚴重的失真,出現了龐大的黑數。若以桃園航空城為例,實際的區段徵收面積為3148.17公頃,但是內政部土地徵收的面積卻只是1858.28公頃,二者相差高達1289.89公頃,即有41%的土地徵收面積是不被視為土地徵收,而這也就是本文所稱的黑數。很遺憾的,這種土地徵收的黑數現象並不僅只是發生在某個特定個案,而是普遍發生在台灣的土地徵收案例中。


我國為什麼會發生土地徵收黑數現象?其主要原因乃是「土地徵收程序」與「土地徵收決策」是與「土地徵收計畫」嚴重脫節分離,即在需用土地人(如交通部、桃園市、台南市、台北市政府等)還沒有擬具土地徵收計畫,向內政部提出申請徵收之前,土地徵收程序其實早就已經開啟、土地徵收決策也早就已經確定了。也就是說,在內政部土地徵收審議小組還未針對土地徵收計畫裡的徵收必備要件(公益性、必要性、比例性等)進行審議之前,土地徵收其實早就已經被決定了。然而,若依民主國家的正當行政程序,不是應該要先審議及確定土地徵收計畫後,才能夠開啟土地徵收程序嗎?但我國卻不是如此,竟然是完全的相反。也因此,若以我國土地徵收程序的開啟與決策作為分類依據,或可將土地徵收分為三大類:

第一、目的事業主管機關所進行的土地徵收:這指的大抵是因為國家重大建設計畫而啟動的土地徵收,如桃園航空城、台南鐵路地下化東移、林口A7機場捷運站區、中科四期二林園區等。中央政府目的事業主管機關(如交通部、經濟部、科技部等)都是先將「興辦事業計畫」送交國發會(前為經建會)進行審議,審議通過之後即送交行政院核定,後續也即編列預算送交立法院審查通過。只要是經行政院核定的興辦事業計畫,土地徵收的決策大抵也就在那個時候就已經確定了。興辦事業計畫不僅是開發建設計畫,它同時也開啟了土地徵收程序,並確定了土地徵收決策;也就是說,它同時也就是土地徵收計畫。但是,現行法定土地徵收程序在那時卻尚未開啟,土地徵收計畫根本也還沒有擬定、申請及審議。由於興辦事業計畫在草擬時是不對外公開的,是個黑箱,致使土地被徵收人在那時都不知道自己的家園要被徵收,家人要被掃地出門,台南鐵路地下化東移就是一個非常慘痛的經驗。


第二、都市計畫主管機關所進行的土地徵收:這一分類主要是由各地方政府都發局(或城鄉局等)所擬定、後續經由內政部都委會(主責機關為營建署)所審議通過的都市計畫案,這些都市計畫案包括了通盤檢討、個案變更、或新訂及擴大等,地方政府依據內政部所頒佈的「都市計畫整體開發地區處理方案」進行土地徵收,如最近的台北市社子島區段徵收即是最佳的例子。


內政部都委會根據北市府都委會的要求,決議「本案擬採區段徵收開發,請台北市政府另依土地徵收條例第4條規定,先行辦理區段徵收」,而緊接著,台北市都委會再依此結論在其都委會中決議本案細部計畫面積為302.10公頃,並指出「本次『變更臺北市士林社子島地區』採區段徵收方式辦理整體開發,亦經內政部都市計畫委員會…審議通過。」但是,與前者相同,法定土地徵收程序此時其實尚未開啟,北市府的區段徵收計畫也還沒有擬定及函報給內政部,但是區段徵收竟然是已經通過了。甚且更荒謬的是,土地徵收的權責單位根本就不是內政部都委會,而是內政部土地徵收審議小組,但內政部都委會卻可以越俎代庖的同意區段徵收案,我國土地徵收之隨意及荒唐實在讓人驚訝不已。


第三、土地徵收主管機關所進行的土地徵收:理論上,土地徵收主管機關(由內政部地政司主責)所進行的土地徵收程序乃是最為關鍵重要,但是在現實上,卻是極為狹隘、扭曲、及無用。依據《土地徵收條例》第11條規定,「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前…應先與所有權人協議價購或以其他方式取得;所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者,始得依本條例申請徵收。」土地徵收主管機關因此主張,唯有在「未能達成協議且無法以其他方式取得者」,需用土地人才可以擬具土地徵收計畫,向土地徵收主管機關申請徵收,也由此正式開啟土地徵收程序。惟,這其實是對於法條的嚴重誤解。

土地徵收程序其實早就已經先行,需用土地人在尚未向土地徵收主管機關申請徵收土地及改良物之前,早就已經透過興辦事業計畫及都市計畫決定要進行土地徵收,台灣實際上所遂行的是:不用具備土地徵收計畫即可以決定土地徵收的土地徵收制度!

若以桃園航空城為例,土地徵收程序明明早就已經開啟,早就在國發會及行政院核定交通部及桃市府所擬定的興辦事業計畫時,政府即已經決定要進行區段徵收,其徵收的面積大抵也已經確定(約3148.17公頃),但是,再強調一次,那時需用土地人根本都還沒有擬具土地徵收計畫,更遑論內政部曾進行土地徵收必備要件的審議。很遺憾地,我國土地徵收決策並不以有土地徵收計畫為必要;或是說,土地徵收計畫對於土地徵收而言,僅只是聊備一格,是裝飾及掩護用的。


因此,在桃園航空城案例中,不論是「協議價購」或是「以其他方式取得(如申領抵價地)」(二者合計共1289.89公頃),其實都是在土地徵收決策已經確定的大前提下來進行的。試問大家,政府背後若無土地徵收計畫作為背書,憑什麼可以威脅土地被徵收人,若不接受「協議價購」的價格就要進行土地徵收呢?因此,「協議價購」及「以其他方式取得」原本就應該屬於土地徵收程序,但是土地徵收主管機關卻是予以切割及排除。

更重要的,土地徵收主管機關也錯誤詮釋了「始得依本條例申請徵收」這句話,土地徵收主管機關長久以來都將其解釋為需用土地人直到這時才需提出土地徵收計畫,也因此,土地徵收主管機關所認定的土地徵收程序也是遲至這個最後階段才正式開啟。然而,這樣的法律解釋極度限縮、也或放棄了自己在土地徵收中所應該扮演的角色及應該承擔的責任,也就是這樣錯誤的切割使得目的事業主管機關及都市計畫主管機關可以恣意妄為,根本無視於土地徵收主管機關的存在。很遺憾地,由於錯誤的解讀及刻意切割,使得原本應該要竭盡所能來保護人民財產權及基本人權的土地徵收主管機關卻如同是鴕鳥一般,把自己的頭埋進沙堆裡面,完全無視於人民的哀嚎,它宛如是與目的事業主管機關及都市計畫主管機關合力進行對土地被徵收人的迫害及掠奪。


許多土地被徵收人往往不敵政府「協議價購」及「其他方式」的逼迫,這是因為土地徵收決策已經確定,人民根本就沒有不被徵收的選擇,在雙方權力懸殊及完全不對等的情形下,「協議價購」往往也就變成「脅迫價購」。但是當土地被徵收人無奈接受「協議價購」或是「其他方式」後,卻皆被主政者詮釋為這是土地被徵收人的「同意」,而不是「徵收」。因此,在劉政鴻的口中,其同意率高達98%,在花敬群的口中,其同意率也是高達96%,政府除了徵收人民土地及地上物,致使人民流離失所外,甚且還要強姦民意,說這是你自己「同意」的,而這些「同意」個案即為數量相當龐大的土地徵收黑數的來源。

當土地徵收充斥著黑數時,也就代表著政府根本就不重視人民的財產權及基本人權,政府是肆無忌憚的進行土地掠奪及強制迫遷,《憲法》中的財產權及生存權的保障也只是徒具形式的廢文罷了。而土地徵收的黑數現象同時也就代表著我國依舊是處於威權專制的狀態,仍然是與民主人權有著遙遠的距離。縱然台灣早已經解嚴,現在並由宣稱愛台灣及認同本土的民進黨主政,但是,很不幸的,其掠奪人民土地及家園的行徑不僅是與前朝完全一樣,甚且是有過之而無不及。這是台灣極大的悲哀,卻也是我們必須面對,並努力予以改正的。

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