• Jay Tsai

土地使用計畫變更、實現住民投票良機


徐世榮 國立政治大學地政學系教授兼任第三部門中心主任

(2003年發表於《Taiwan News》總合週刊,第86期,第6頁)

公投法草案雖在民進黨大力動員之下,惜仍然無法在本會期順利通過,究其原因可能是由於我國過去相當缺乏公民投票的直接民主經驗;另一方面則是長久以來公民投票往往與政治敏感度相當高的統獨議題相結合,這皆使得部分國人仍存有相當之疑慮。

其實公民投票是彌補間接代議民主的一個不錯的辦法,以美國為例,它長久以來已經廣泛運用於各州,未必是如同國人所認為的僅適用於國家認同的議題。為了要讓都市及區域的成長能夠獲得更為有效的控制,從1960年代以來美國部分州就積極實施所謂的成長管理制度,其內容雖然包含許多不一樣的技術及運作原則,但是其中的一個重要的機制即是透過住民投票來決定土地使用計畫的變更與否,這被稱之為投票箱規劃(ballot box planning),也就是透過住民的投票來決定是否要讓該項發展計畫在此地實現。以2000年11月的選舉為例,以州及地方相關的成長議題就分別登記35及518個投票行為,而美國加州更是實施住民投票最具成效的地方,它大量的使用住民投票來決定土地使用規劃的方向,從1986至2000年就有671次的住民投票,平均每年發生41次,這樣的頻率實在是不可謂不高。

為何要在土地使用計畫變更之時進行住民投票呢?其根本的原因乃是對於公民權的尊重,為了要讓住民能夠提早參與公共政策的決定,並降低後續的行政及社會成本,土地使用計畫的變更就成為住民投票很好的時間點,它可以讓住民決定該項開發行為是否被許可。不過,它的被採用其實隱含了更為重要的意義,目前在台灣所採用的民眾參與方式大抵是間接民主,而不是直接民主,也就是由住民所選出來的民意代表來代為行使住民的意願。不過,在成長機器理論(growth machine theory)的詮釋之下,地方上的菁英及民意代表往往與政府行政官員組成成長聯盟,僅視土地為獲利的生產要素,偏向促進地方上的經濟成長,連帶使得他們無法正確表達住民的偏好。此外,現行台灣土地開發的審議或是環境影響評估制度的施行,皆是採取相當菁英的途徑,由專家、學者、民意代表、行政官員來做關鍵性的決定,這也相當程度偏離了由當地住民自由選擇的決策模式。在此種權力不對等的情形之下,如何透過直接民主來彌補上述間接民主的不足,就成為一個相當值得重視的課題。

因此,賦予地方社區住民對於未來發展的相對自主權、一個開放並且公平參與的權力結構、不再完全倚賴於技術或是行政菁英的指揮,可謂是公共政策制訂的主要重點。然而,一般的住民是屬於權力弱勢的一方,他們需要政策規劃者的協助,才有可能與權力的擁有者進行公平的競爭。這種理念其實在過去的規劃理論思辨中,就有學者大聲疾呼其重要性,例如Davidoff就特別重視公民在規劃過程中的民主參與,他認為公民在公共政策的制訂過程中應扮演著非常重要的角色,在規劃的過程中不應把民眾排除在外。他提出了倡導規劃的概念(advocacy planning),建議規劃者必須幫助民眾參與,並應該特別協助那些無法參與的弱小團體。

然而,不論是資訊的提供或是交互主觀的溝通皆無法保證弱勢的一方因此就能夠擁有權力來公平的參與,這樣的主張仍然是相當的不足,倘要賦予地方住民真正的權力,則在政治制度上就必須要有所安排,而直接民主的觀念在此時就能夠提供相當好的助益,也就是說,透過直接民主權力的賦予,才能夠促使規劃者與被規劃者之間的接觸及互相學習,有權力的一方可能因此才願意放下他們的身段來直接傾聽並瞭解住民的心聲,這樣一來,彼此的共識或許才能夠真正的實現,以此觀之,公民投票不僅是目的,它更是一個重要的手段。

展望未來,在土地使用計畫變更之時進行住民的投票,可能是一個重要的制度設計,它可以讓地方住民真正的擁有部分權力,並由此促使開發者及政府官員尊重民意,真正的來進行溝通,傾聽住民內心的需求或是不安,由此或將可以得到彼此皆可以接受的共識,並解決長久以來民眾抗爭的棘手社會問題。而透過此種方式不僅可以降低公投的政治敏感度,也可以培養國人對於住民投票的經驗,這也或將是民進黨未來實現其理想的一個重要途徑。

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