• Jay Tsai

住宅何以為「社會」?社會住宅的必要性(續):寫於社會住宅運動十周年(二)

發佈日期: 2021/11/16 作者: 巷仔口社會學

https://twstreetcorner.org/2021/11/16/social-housing2/?fbclid=IwAR0h8OGAKKQlcunEzStSKb1BeNm-t_Njw3KcVG6JCg9tKyd_SV6kVufFOzg


陳怡伶/美國懷俄明大學政治公共事務與國際研究院、曾稚驊/美國加州大學爾灣分校社會系、傅偉哲/清華大學社會所、沈孟穎/實踐大學建築學系、于欣可/荷蘭臺夫特理工大學建築學院、林毅誠/清華大學人社學士班&目前於新竹經營共生公寓與從事房仲工作、廖庭輝/社會住宅推動聯盟 (承續上集)


這篇文章主要申論社宅的必要性,第一部分從批判高自有率開始,第二是社宅的重要性,第三是談社宅的問題和可能解決之道。

截圖自社會住宅推動聯盟網頁:http://socialhousingtw.blogspot.com/


2010年社會住宅推動聯盟成立,由13個各種弱勢團體組成,成功結合青年和購屋無望的中產階級,將社會(出租)住宅變成一個新名詞,取代以往的國民住宅政策。其開啟新的都市住宅模式,建築設計以促進鄰里關係為考量,也增加公共服務。以都市治理角度來說,社會住宅改變了以往政府只做建設不注重管理維護的弊病,提升政府角色為更精緻的都市管理者。從韓國的經驗可看到,社會住宅(或社宅)是一個不斷擴大、受到跨黨派支持的政策;在都市房地產市場不斷發展下,社宅正是能夠回應無住屋者日益嚴峻居住需求的重要政策。


社會住宅在不同的國家有不同稱呼和運作模式,包括出租和出售。Michael Stone(2006)定義社會所共有的住宅必須有三個條件:一、不以獲利為條件;二、不能轉售獲利;三、讓居民有永久居住權。第三點在西歐許多福利國家仍保持這樣的條件,可以終生居住。維也納甚至允許成年子女繼承社會住宅居住權,只要他們在父母家居住滿兩年。在這樣的精神之下,不同的國家發展出不同的社會住宅形式,合作住宅在德國和維也納等國家,也被視為社會住宅之一。合作住宅是居民自主興建的住宅。透過合作社組織,一起興建住宅和一起居住,國家也在中間給予土地和房屋貸款的協助。在德國和維也納規定,轉賣不能獲利,而且新的居民也必須和原有住戶溝通、遵守社區的規定。這種去商品化的住宅政策,臺灣一直都很缺乏,雖然早期國民住宅曾有這樣的企圖,但最終放棄。2010年,社會住宅運動終於在臺灣起了頭,重新思考居住權、去私有化的社區共同生活,並彰顯住宅的非商品、使用價值,可以超越住宅作為商品的交換價值。


高自有率不是好事,等於政府的低度干預

承第一篇所述,臺灣高房屋自有率不僅不是好事,更意味著政府對於住宅供給的低度干預

華昌宜教授(1994)曾主張,高房屋自有率是社會資源的嚴重浪費。因為人的生命週期,不同階段有不同的住宅需要,如果社會有一定的高品質出租住宅,可以讓換屋比較容易,高自有率會妨礙流暢的換屋調整模式。

社會民主的歐洲國家或是美國,自有率遠低於臺灣,因為其有社會住宅或是蓬勃有制度的租屋市場,可以讓人民有比較多的居住選擇。住宅不需自有、人民也可以享受基本或甚至更好的居住品質,並可以根據生命週期不同需要做調整。不用因為昂貴的住宅開銷而緊縮生活的其他消費、有餘錢渡假。觀光的需求增加,也可以造成更多高品質的休閒生活空間出現、間接促進鄉村地區的發展。在這樣的狀況下,空間資源的利用比較充分,空屋問題不會像臺灣如此的嚴重。

參考歐盟國家的房屋自有率(如圖1),可以發現社會民主的福利國家的自有率普遍較低,如芬蘭、丹麥、冰島等皆低於七成,其中丹麥更接近五成。這些國家中不僅有高比例的社會住宅,政府也直接介入市場房價管制。在這些國家中,人民基本居住被保障,人民在經濟動盪時,仍能維持相對穩定的生活。反觀近年發生金融危機的國家如西班牙、義大利、葡萄牙、希臘等,其住房自有率均超過七成,顯見過高的住宅自有率,反而可能因為舉債買房;或是抱著「房價將持續上漲」的期待買房,對經濟的穩定性以及民眾的生活,反而有負面的影響(林左裕 2017)。

圖1:歐盟的房屋自有率。資料來源: https://seekingalpha.com/article/4114564-housing-markets-european-perspective


而在東亞國家中,新加坡是少數在國家強力介入下,依然保持高自有率的國家。新國政府積極介入興建國宅、採用公積金作為重要的財務基礎。國家介入包括這些住宅的日常建築維護、社區關係、設計、分配與轉賣。臺灣的高自有率、加上社會住宅的缺乏,反映的是政府一貫以來低度干預住宅市場的結果,就是住宅品質的惡化和房價的節節上升。


社會住宅作為翻轉新自由主義、改變住宅商品化的開端

臺灣的住宅研究社群長期為住宅經濟學主導,理論的框架比較缺乏社會重分配的觀點 (詳見張金鶚不動產經營與管理研究室相關文章,以及臺灣住宅學報)。在2000年之後,臺灣住宅研究也紛紛改名為不動產研究。住宅經濟學相信自由市場可以解決住宅問題,違反市場原則就會產生問題,並主張臺灣的住宅市場之所以運作不良、缺乏資訊透明度,是因為有太多外力介入:比如說房地產商扭曲市場或是國家干預市場錯誤等,導致住宅的自由市場無法正常運作。由於深信經濟學市場原則,所以不支持政府直接興建住宅或是補貼社會住宅。市場萬能說也被政策混淆成只有給予市場更多獎勵,結果是花大量的補貼和行政資源在幫助社會上層的人。其實,完美的市場這樣的概念,已經受到非常多的挑戰。一旦政府只倚賴市場,放棄作為維護公共利益的角色,結果就是像都市更新獎勵一樣,產生一棟棟造成社會隔離的豪宅,將公共空間私有化,都市政策反而惡化社會不公平。


從1980年代開始,臺灣的公共政策就開始受到新自由主義的影響。新自由主義是在1980年代英國和美國興起的意識形態,在1990年代逐漸影響都市計畫。新自由主義相信烏托邦的市場機制與理想化個體的自由競爭,對各國家和城市造成不同的影響。就如哈佛大學都市計畫理論學者Susan Fainstein(2011)所說,新自由主義改變了各種不同都市計畫的優先性和合法性,將重要的基礎設施改為許多極為昂貴的計畫,使得像體育館、巨蛋、美術館、商展中心等等設施,變得重要性大於其他重要的基礎設施:如住宅、教育。不僅如此,還給予業者各種獎勵和補助金。


新自由主義認為只要鼓勵私人市場、給予企業獎勵,經濟成果就會由上往下過濾、讓整個社會得利,而事實上卻造成政府過於讓利於市場、補貼上層資本家,結果加劇社會不平等。相對於昂貴的其他計畫,政府對公共住宅錙銖必較,用汙名化低收入者的方式,來擺脫政府應該扮演的分配和彌補市場失敗的責任。


在臺灣也類似,社會住宅的興建,政府一開始就擔心財務的問題,所以財務自主在起初就是主要的考量。社宅的租金以市價為參考,而不是以住戶的可負擔水準設定,造成對低收入者租金過高。如果政府的政策和社政單位無法配合,在制度上設計一個讓低收入者可以付得起租金的方式,許多低收入者將會面臨無法繳租金被趕的問題。目前社宅還有許多問題,像是分配給弱勢者比例過低、租期過短,和數量不足等等。


在歐洲,社會主義運動在18世紀末期興起。為了照顧工業化之後,在都市惡劣生活條件下生存的工人,政府、企業、或慈善組織開始大量興建工人住宅。一些理想主義的建築師或是政治人物,將工人住宅視為一個未來理想社會的設計,確保在資本關係中被剝削的工人得以有高品質的生活。社會住宅的大量興建是在二次大戰之後,為了重建都市和促進經濟發展,政府興建社會住宅給工人居住,讓國家可以重建經濟。這就如Manuel Castell (1978) 所說,政府提供集體消費,照顧社會的再生產,因此也幫助資本主義的生產。新加坡和香港政府在大量介入住宅時所提到的政策理由,就是公共住宅有助於經濟發展。但在臺灣的政策之中,很少把國宅當成一個經濟發展的重點計畫。


為何社會住宅對經濟發展有幫助?第一、照顧社會的集體消費,保障工人(一般就業人口)的就業。Manuel Castell提到,因為工人的生活消費降低,也間接降低資本家的生產成本;工人有穩定的生活,生產力因而提高。社會住宅在經濟轉型或是瘟疫大流行時,特別扮演穩定社會的功能;工人不會因為失業就立即流落街頭,也可以在此時逐漸轉型,重新訓練再就業。

第二、非營利住宅創造都市大量的就業機會。住宅需要管理和維護,也需要不停的更新和設計;在這些歐洲福利國家,不管是公部門或是非營利住宅公司經營,都創造出極多的管理和維護住宅的就業機會,都市因此維持一定的整潔和美觀。因為以非營利為主,社會住宅也讓建築師和都市設計師有更多的發展空間,蓋出各種美麗的住宅,在設計概念上,隨著時代推出各種前瞻性的住宅設計。


第三、美麗的都市景觀創造出來的都市消費,經濟利益極大。一方面可以吸引更多產業進駐,一方面也創造觀光產值,這些都是美麗都市的附加價值。相對的,臺灣的房價已經把所有的錢用在買房子本身,整個社會花在維護和管理的成本極低;住宅設計也停留在表皮的形式、沒有更多因應社會改變而調整的空間,例如高齡化的都市設計。


需補充的是,在新自由主義的影響下,歐洲的社會住宅也面臨很多市場化的壓力。社宅變成政治的議題,房地產、企業、政府和社會團體不停地在角力,是以歐洲的1990年代後社宅減少不是因為無法自償,而是政治角力的結果。歐洲這些百年的社會住宅成本早就回收,創造了大量維護和管理工作機會。這些國家的社會住宅組織努力在維持和增加數量,但他們面對的,是一堆站在市場考量的力量。像是荷蘭,近幾年的住宅危機漸漸嚴重,讓一般社會意識到住宅私有化的問題,所以這幾年社會住宅在歐洲國家是增加的。


社會住宅在每個國家發展的模式不同。在法國和荷蘭,社會住宅是整個都市發展計畫的一部分。社宅的開發不僅提供住宅,同時也在改善都市的破敗地區、促進經濟發展。因此,社宅不僅增加更多的公共設施、也提供創業基地、加上商業空間的規劃,結合生活、工作和消費。這些國家對空間的使用彈性也很高,高度利用都市的各種土地。例如荷蘭連國定古蹟都可以變成社會住宅,在將古蹟移轉給住宅法人後,可以將內部空間修改作學生宿舍。其租金不能高於政府規定的社宅上限,租戶還可以申請政府的住宅補貼。只是因為專供給學生,所以不是永久租約,這樣也保留古蹟的使用彈性,可以因應未來需求調整。社會住宅可以不只是指某棟房子,而是制度。臺灣各地許多閒置空間,很多變成燒錢的蚊子館,實在可以考慮將這些建物部分轉為社會住宅用,當這些文化園區有一群早晚都住在那裏的住戶,許多活化的可能性就會展開。


規則明確化,社會住宅成為社會基礎設施的開端

臺灣的社會住宅在倡議中產生,從一開始的短期實驗性質方案逐漸成長為長期的政策,許多規則目前還未臻明確。精省以後,再加上國宅單位的裁撤,中央政府的行政機關只剩幕僚能力,缺乏實際介入與規範住宅政策的能力。許多責任落到地方政府上,容易在邏輯上自相矛盾。

以租金租期的爭議為例,社會住宅跟住宅部門一直沒有提出明確的可負擔標準計算,或是針對不同對象構思合理的租期規定,因而放任給地方政府任意喊價。在現有的中央與地方分工下,財務分擔與自償率會連動租金制定,中央政府有必要打破社會住宅等於一般公共工程的思維,提供更多的補貼,減少社宅必須追求自償的財務壓力。畢竟社宅本來就不同於一般住宅,以一般租屋市場與公共工程的思維來設計租金漲幅、財務目標,最終難免對社宅理應扶助、繳租能力不穩定的對象,造成無謂的壓力。


社宅的區位也受限於土地取得。現階段各地方政府多是考量土地取得成本,除了土地利用飽和的臺北市以外,其他部分縣市大量採用非市區的重劃地,造成都市擴張。這不僅是低效率的都市設計,也必須審視其他交通、醫療、社福、教育、工作機會等資源,避免居民的生命機會因為遠離市區而被剝奪。但是,不同的居民有不同的居住需求,有些人可能沒有需要居住在市中心,社會住宅最好可以打破縣市行政界線的區分,讓不同需求的人也可以透過其他中央統籌的管道選擇最好的住所。


國家住宅及都市更新中心於2018年成立後,雖然有更多資源來分擔社會住宅的營運維護管理責任,但實際的政策與規則制定,仍有賴於營建署國宅組等中央政府住宅部門。在行政組織上,有必要增補人力且改組,提升層級,在住宅政策上增強研究、檢討、輔導改善與直接干預的能力。


另一個問題是社宅規劃的民眾參與設計。在公聽會中只有屋主有話語權,是一個非常不正義的參與設計,應該考慮如何納入社宅的支持者。臺北市尤其常見公聽會中鄰里的強烈反彈,卻很少聽到社宅的受惠者青年的聲音。這種衝突的場面是因為臺灣的都市計劃十分欠缺參與式設計,也凸顯社區與地方政府長久以來欠缺溝通。這些公聽會設計也忽略將潛在支持者納入,這也是一個制度性的問題。為了不讓社會住宅的需求變成政治壓力,社宅只有抽籤制,而無等候名冊,支持的群眾面對的是比等候制度更加不確定的抽籤制。政府的政策論述也塑造社宅青年人,是剛出社會、收入還不穩定的「階段性弱勢」,一旦存夠錢就能投入住宅市場之中,也等於隱匿了對應相關需求的重要性。


由於社會長期對公宅的污名化,政府在社會住宅政策的推行很小心,不希望落入「社會住宅是全民買單的社會負擔」的負面刻板印象;也對財務規劃很謹慎,一開始設定就是盡量不要虧錢,很注重管理。然而,大部份公共建設都是虧錢的,像是臺灣密度極高的公路、美術館、音樂中心等等都虧錢,但政府卻不停在蓋。社會住宅不同於一般的公共工程,就在於它肩負社會的互動與交流。Klinenberg(2018)提出社會基礎設施的概念,意指能促進社會活動的實質空間,例如圖書館、學校、住宅等,藉此來連結社會發展社會資本、降低不平等和其延伸的災難後果、保衛民主與促進經濟發展。


在發展型國家的都市治理邏輯下,臺灣長年以來不重視住宅可促成的社會互動和融合功能;只把住宅作為政策宣示的樣板,以都市發展的經濟價值為首。如今,社會住宅成為一個新的居住政策,除了必須照顧到不同人們居住需求,也必須將社宅視為促進社會連結的設施並。部分縣市現有社宅的設計已經積極納入公共空間、開放空間,以及青創戶、公共藝術創作者或社福團體駐點。這些執行成果必須要進一步制度化,以保障長久的營運維護。社宅推行至今也應定期進行使用者評估,檢討改進目前的空間設計,以確保社宅設施和空間環境合乎使用者需求。


結論

我們認為,將臺灣住宅問題歸咎華人「有土斯有財」的私有財產權觀念是在簡化問題,更忽略政府在住宅市場中所應扮演的角色;臺灣民眾得花一輩子努力辛苦賺錢買房子,只是在反映政府對住宅問題的長期失能。


社會住宅運動是臺灣的奇蹟,翻轉以往極度商品化、自由放任市場的住宅體制,將照顧社會弱勢、都市資源重分配納入新的政策方向。只是目前社會住宅的量還是過少,許多縣市沒有推動,對於弱勢的居住照顧不夠,還需要更多制度的改變。社會住宅是都市發展與更新的重要工具,是都市重要的基礎設施。其促進社會互動、多元融合,社宅的共享精神,是循環經濟、環境永續發展的重要原則。唯有社會真確的去了解與體認這些新的居住價值,共享的社會化住宅才會漸漸改變屋奴社會,跳脫惡性循環的住宅體制,享有高品質與可負擔的居住生活。


2 次瀏覽0 則留言

最新文章

查看全部

政府是自辦市地重劃的事主、不是公親

朱淑娟 2020-10-27 06:30 風傳媒 https://www.storm.mg/article/3146330 監察院22日糾正台中市政府,指其未核實審查「黎明自辦市地重劃單元二」購地不實、虛增人頭地主及重劃經費等弊端。在此之前,2019年3月台中地檢署也依背信罪起訴富有公司董事長楊文欣等14人,但台中市政府還是定調這是重劃會跟地主的爭議,自己只是局外人要保持「行政中立」。監察院這個糾

黎明重劃弊案判有罪,拆屋還地官司應還地主公道

朱淑娟 2021-10-26 07:00 風傳媒 https://www.storm.mg/article/4010758?page=1 全國最大的重劃弊案「黎明自辦市地重劃單元二」,台中地方法院上月底依背信罪,判決涉案的富有公司前董事長楊文欣等人最重5年6月徒刑,同時沒收非法取得的3萬平方公尺土地。這是一個彰顯司法正義的判決,昭告這起重劃弊案的種種惡行。 然而,司法正義並不等於實質正義,對於那些

還給人民土地發展權

2021-11-21 00:34聯合報 / 徐世榮/政治大學地政學系教授(台北市) https://udn.com/news/story/7339/5905723?fbclid=IwAR1nAI2oK8uB4mn403jR28vFNXJFmoDLWHQwy8N9xKBn2bR12-BnysRN4uk 區段徵收長期造成嚴重社會問題,被徵收人為保護家園,往往組自救會激烈抗爭,如苗栗大埔到最近北市社子島