• Jay Tsai

【台中自辦市地重劃爭議】徐世榮:依法行政,卻也依法掠奪及迫害!

2021/02/06 10:45

政治大學第三部門研究中心主任 地政學系教授 徐世榮


2月2日深夜,台中市中山地政事務所發生激烈陳抗事件,「台中市東勢區下新庄自辦市地重劃案」受害人及其協助者遭警力強行拖出事務所,並因此受傷而緊急送醫救治。為什麼他們要前往陳抗?為什麼自始至終都強烈主張不願意參加該自辦市地重劃的受害者還是要被納入重劃範圍?其土地及家園都即將不保,而這明顯也不是單一個案,類似的問題不斷地發生(如黎明幼兒園)。然《憲法》第15條不是明文規定「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障」嗎?

相對地,根據媒體報導,台中市政府地政局也回應,「東勢區下新庄自辦市地重劃區,屬都市計畫規定的整體開發地區,目前已完成土地分配結果公告。此案土地所有權人訴求不參加重劃,依規定應由重劃會與異議人溝通協調。」由此可知,任憑不願意參加的受害者再怎麼拼命抗爭,由於台中市政府「已完成土地分配結果公告」,因此,除非市府願意介入,否則可能已經是無力可回天了,人民的財產權及生存權明顯並未獲保障。


本文要問的是,為什麼自始至終都強烈主張不願意參加自辦市地重劃,而且也完全沒有做錯任何事情的善良老百姓,卻硬是要被掃地出門?為什麼會如此?他們及社會大眾的心中都有許多無法解答的疑問。我們也必須探詢,我國政府到底是設計了什麼樣的都市計畫及市地重劃制度法規來依法行政,或是掠奪人民的土地及家園?這些法制有符合民主自由人權國家的標準嗎?

一、市政府用都市計畫來進行圈地及決定土地開發方式

地政局前述「東勢區下新庄自辦市地重劃區,屬都市計畫規定的整體開發地區」是第一個關鍵,也就是說,市府是透過都市計畫手段來劃定所謂的「整體開發地區」,而這也就是民間俗稱的「圈地」,即這個時刻,不願意參加者的土地及建築物已經被權貴圈入、基本上是無法逃脫了。

都市計畫除了專業部分外,更重要的則是權力的歸屬。我國都市計畫的擬訂、變更、及審議,權力都完全掌握在直轄市或縣市首長的手裡。依照現行《都市計畫法》,地方政府在擬定及變更主要計畫時,是不用對外公開徵詢人民意見的,而是要等到「主要計畫擬定後」才需對外揭露。即所擬定的計畫是在送交審議之前,才須對外公開及舉行說明會。但是由於那時主要計畫已經擬定完成,致使說明會大抵也僅是個橡皮圖章,無法產生實質功效,人民的意見及選擇幾乎皆被忽視及排除。

既然擬訂及變更計畫的權力是完全由首長掌握,那麼,審議計畫的權力呢?總該要有權力制衡的平行設計吧?很遺憾地,沒有的,審議計畫的權力依然還是掌握在直轄市或縣市首長的手上。

依據我國《各級都市計畫委員會組織規程》,進行審議的都委會委員是由「地方政府首長派聘之」,委員成員可以分為四類:(1)主管業務機關或單位首長(2)有關業務機關或單位首長或代表(3)專家學者及(4)地方熱心公益人士。若參閱王振寰教授所著《誰統治台灣?》一書(第203頁),可知在台中市都委會的19位委員中,第一、二類委員(基本上就是台中市政府行政官員)就占了9位,只要再加1位,就過半數了;此外,學者專家大概是4-5位,而且大抵都是相同的面孔,而所謂的地方熱心公益人士則是議長、副議長、市議員、及市商會常務理事,他們與市長成為最佳的炒作聯盟。

因此,不論是計畫的擬訂、變更、或審議,我國都市計畫的制度設計都是將權力完全集中在行政機關首長、及與其進行聯盟的權貴菁英手上,都市計畫也就是市長與地方派系的共同掠奪機制,並完全是將人民排除在外。至於下一階段程序的市地重劃呢?是否也是呈現「權力一元化」的相同制度設計?

二、市政府用市地重劃來劃定重劃範圍,並逼迫土地所有權人一定要參加

再者,既然名稱為「自辦市地重劃」,基於「自辦」的精神與原則,那麼不就是應該要尊重「整體開發地區」內土地所有權人的意願,由土地所有權人自行決定是否參加嗎?若要參加,不就是應該要採取契約模式,由參與人自由簽訂契約及協商重劃後的土地分配條件嗎?也由於是「自辦」,國家公權力因此就不應該強行介入、並逼迫土地所有權人一定要參與。但事實絕非如此,我國政府卻是強迫「自辦市地重劃」範圍內的土地所有權人必須參加,「自辦」二字是欺騙的詞彙,代表的是政府只願意享有權力,卻不願意承擔責任,是卸責的表徵。

即使是2016年7月29日,大法官做出《司法院釋字第739號解釋》,宣告「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」有關籌備會發起、申請重劃範圍及計畫書核定等程序,不符正當行政程序、違反法律保留原則;主管機關審核過程未讓利害關係人陳訴意見,也不符《憲法》要求的正當行政程序等,但是,卻仍然無法阻擋政府及財團派系依自辦市地重劃途徑來掠奪人民的土地及家園。為什麼會如此?因為權力仍然完全集中在市長的手上。

自辦市地重劃的「擬辦範圍」雖然是由重劃會來決定,但還是要送「台中市市地重劃委員會」來進行審議及核准,若以2020年的「台中市市地重劃委員會委員名冊」為例,市地重劃委員共有28位,委員成員共分為四類:(1)府內委員為7 位(2)學者專家4位(3)正辦理中之公辦重劃區區長5位(4)正辦理中之公辦重劃區土地所有權人代表12位。但依據「台中市市地重劃委員會設置要點」,第三、四類委員「僅於所屬重劃區有關業務開會時出席並具發言及表決權」,因此,渠等對於非公辦的自辦市地重劃案是完全沒有參與發言及表決的權力。

這也就是說,當市地重劃委員會所審議的案件為自辦市地重劃案時,那麼實質可以參加的委員最多只有11位,即府內委員及學者專家,其中府內委員幾乎是學者專家的2倍。在這樣的制度設計之下,權力也是完全掌握在市長手上,只要市長要讓某個自辦市地重劃案通過,應該是沒有不通過的道理,其關鍵要素依舊為權力與利益,那些不願意參加的土地所有權人非常的可憐,他們是完全沒有逃脫的可能性。

因此,不論是都市計畫或是市地重劃,權力完全是掌握在市長的手上,是這兩個機制將不願意參加的土地所有權人圈入,讓他們無路可逃。在我國,都市計畫、市地重劃、及區段徵收已經成為政商權貴利益合謀、掠奪及炒作土地的最佳利器,但是,台中市政府在人民陳抗時卻是兩手一攤,表示這是「重劃會與異議人」的問題,這其實是刻意的誤導,因為不論是都市計畫或是市地重劃,台中市政府都是最終的核定者。

我們要提醒台中市政府,對於許多人而言,土地是我們主觀認同的空間,是我們的家園,是我們心靈連結及依靠的處所,它除了是非賣品外,更是我們賴以為生的根本。基於此,土地是與生存權、人格權、及人性尊嚴緊密連結,無法分離。也就是說,個人的生存、人格、尊嚴都是與其財產或土地的擁有與自由支配使用,有著絕對的關係,因此,對於財產權或土地權利的侵害,也就涉及了對於生存權與人格權的剝奪。我們由許多不願意參加「自辦市地重劃」的激烈陳抗中,可以清楚的看到台中市政府對於人民基本人權的迫害。

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