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「區段徵收」就是一種土地炒作,全世界只剩臺灣還在實施

徐世榮 政治大學第三部門研究中心主任 地政學系教授


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一般徵收、區段徵收、市地重劃


「土地徵收」有很多種類別,主要為「一般徵收」與「區段徵收」。「土地徵收」之外,另外還有一種土地開發方式,就是「市地重劃」,它們實施的關鍵都來自「都市計畫」。最近的例子如:臺南市區鐵路地下化計畫(以下簡稱「南鐵地下化」)的「一般徵收」,桃園航空城計畫的「區段徵收」,在臺中也有許多「自辦市地重劃」。

內政部的官網對於「一般徵收」、「區段徵收」和「市地重劃」有以下說明:

(一)一般徵收:土地徵收乃政府依公權力之運作,為興辦公益事業需要或實施國家經濟建設,基於國家對土地之最高主權,依法定程序,對特定私有土地,給予相當補償,強制取得土地之一種處分行為。


(二)區段徵收:區段徵收就是政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要,對於一定區域內之土地全部予以徵收,並重新規劃整理。開發完成後,由政府直接支配使用公共設施用地,其餘之可供建築土地,部分供作土地所有權人領回抵價地之用,部分作為開發目的或撥供需地機關使用,剩餘土地則辦理公開標售、標租或設定地上權,並以處分土地之收入抵付開發總費用。


(三)市地重劃:市地重劃是依照都市計畫規劃內容,將一定區域內,畸零細碎不整之土地,加以重新整理、交換分合,並興建公共設施,使成為大小適宜、形狀方整,各宗土地均直接臨路且立即可供建築使用,然後按原有位次分配予原土地所有權人。而重劃範圍內之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園等公共設施及工程費用,則由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔,故是一種有效促進土地經濟使用與健全都市發展的綜合性土地改良事業。(註1)

通常是「土地徵收」出了問題,一般人才會知道。譬如日本成田機場「三里塚抗爭事件」(註2),到現在還未解決,也出了很多相關的紀錄片。基本上,在民主憲政國家,「土地徵收」應該是最後迫不得已的手段,通常很少使用,但臺灣的政府卻一直當成最優先的手段――國、民兩黨都一樣。這是政府當局從威權時代以來養成的惡習,從「土地改革」時期開始,光是「耕者有其田」就徵收了十四多萬甲土地。這其實是不對的,希望政府能夠改變這種觀念。先進國家的政府都會以很高的價格購買土地,或至少以等值的土地和地主交換,臺灣的「土地徵收」不僅不符合「土地徵收」要件,補償的價格也很低,等於要人民犧牲,很不合理。


「區段徵收」是中華民國特有的「土地徵收」制度,全世界只有臺灣還在實施這個制度。「區段徵收」的起源,與1970年代(1977-1983年)臺北市萬芳社區一四○高地的徵收案有很大的關係,當時萬芳社區有很多民眾抗議,才設計出「區段徵收」,讓他們領回部分土地。(註3)


「區段徵收」的被徵收者可選擇領取抵價地,或直接領取補償費;而「一般徵收」則是只能領錢。由於政府徵收土地的面積往往非常大、補償價金又非常低,「一般徵收」常受到民眾強烈抵抗,政府因此改用「區段徵收」來解決。


「區段徵收」的作用等於「土地變更」――把農地變更為住宅區、商業區,於是地價變高,被徵收戶成為受益者,因此要回饋給政府:徵收後的部分土地要歸政府所有。現行「區段徵收」制度是在1986年6月29日修改《平均地權條例》時修訂的:規定「區段徵收」範圍內原土地所有權人對其應領補償地價,得自行選擇全部領取現金補償或全部申請領回抵價地,而領取現金補償者,將來還可以再申請優先買回土地,我們稱為「抵價地式」的「區段徵收」,也就是以土地替代徵收的補償金額。(註4)


西方先進國家現在已經很少使用「土地徵收」,只有在嘗試各種方法都不能成功時,最後才會啟動「土地徵收」。美國政府在需要土地進行公共開發時,大都直接向地主購買,很少啟動「土地徵收」。以我的學校University of Delaware為例,校區以前離高速公路有點距離,在校方有計劃性地購買土地之下,去年(2015年)我回去拜訪時,學校已經把靠近高速公路的土地和房屋都買下來了。


土地徵收必須符合徵收要件


「土地徵收」是非常嚴厲的手段,不必經過人民同意,就能強制剝奪人民的財產權、生存權與人性尊嚴;因為是最後手段,就如同尚方寶劍,不能隨便就出鞘。無奈臺灣政府積習難改,為了行政效率,往往便宜行事,動不動就啟動「土地徵收」,以致侵害了基本人權。

「土地徵收」與《憲法》第十五條規定的「人民之生存權、工作權及財產權,應予保障」相抵觸,因此實施時須符合《憲法》第二十三條:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之。」後來還增加了許多大法官解釋及最高行政法院的判決。也因此,徵收一定要符合徵收要件,否則就是與憲法及法律抵觸。


每個人面對「土地徵收」的反應不同,有人要土地,有人不要土地,因此每個「土地徵收」案件,都必須經過非常嚴謹的審查,確認符合公益性、必要性、比例性、最後迫不得已等要件後才能執行。「土地徵收」的關鍵不在於人民同意與否,而在於是否符合「徵收要件」,若符合,即使人民不同意,還是得徵收;相反地,若不符合要件,就不能強拆。在此要件下,人民若拒絕徵收,就必須進行行政救濟程序,如訴願和行政訴訟,由於這需要時間,就會出現空檔,政府即趁此空檔拿走土地,就像苗栗大埔張藥房的拆除案――警察把人抓出來後,就把房子拆除,這是法律的漏洞。


不論是「一般徵收」或「區段徵收」,依法都必須符合徵收要件。但政府向來採取一種做法,就是把「區段徵收」定義為「土地合作開發事業」,然後「強迫」民間參與。因為「區段徵收」被定義為「合作開發事業」,所以就不用符合「徵收要件」。政府往往只片面強調「區段徵收」是土地合作開發事業、是公平的開發方法──由地主出土地、建商出資金的「民間合建」,合建完成之後,再按比例分配。既然是合作事業,就必須妥善溝通,在雙方都願意的情況下進行,但「區段徵收」卻是政府強迫民間參加,分配比例也全由政府決定,這並不符合「合作開發事業」的基本觀念。


「苗栗大埔案」就是缺乏公益性、必要性、比例性等徵收要件,因此苗栗縣政府被判敗訴。敗訴後苗栗縣政府還嚇了一跳,因為他們以前都這樣做,以為這樣做是合法、合理的。幸而法官的意識逐漸提升,從1990年代開始發生的「土地徵收」案件,也在逐漸改變當中。

「土地徵收」的主管機關是內政部,不論「一般徵收」或是「區段徵收」,都必須經過內政部「土地徵收審議小組」(以前稱為「土地徵收審議委員會」)的審議,才能做出「土地徵收」的行政處分。但實際上,現在大都由地方政府決定,因為地方政府是「都市計畫」的擬訂機關。

以苗栗縣政府為例,他們通常在「都市計畫」階段,就以「附帶決議」的方式決定這個案子要用「一般徵收」或「區段徵收」辦理,這是便宜行事的做法。然後他們將這個都市計畫案送到內政部都市計畫委員會審理,而委員會頂多只會修改部分內容就予以通過,接著送到土地徵收審議小組。依照慣例,土地徵收審議小組會尊重都市計畫委員會的決定,因為土地徵收審議小組待審的案子非常多,往往只是形式上的審查,不是實質審查。我的學生研究後發現,土地徵收審議小組審查一個案子平均大約花五分鐘的時間就通過,並沒有關心或討論案子是否符合徵收的實質要件。這就是為什麼臺灣各地的徵收會如此浮濫的原因之一。


臺南鐵路地下化與苗栗大埔案


表面上地方政府沒有徵收土地的權力,實際上卻有權力,原因在於地方政府的「都市計畫」。地方政府運用「都市計畫」,即可間接執行「土地徵收」,而「土地徵收」的行政處分是由中央發布,地方政府往往把責任推給中央,認為是內政部的責任。這就是現行制度上的漏洞。南鐵地下化案就是地方政府為了達到「土地徵收」的目的,而修改「都市計畫」的例子。

南鐵地下化工程,由於施工期間須在原軌底下施工、作業不易,於是臺南市政府在1995年向鐵道東側的住民借用土地,預計在鐵道東邊蓋臨時軌道,讓火車行駛,以便在原軌上使用明挖覆蓋法;施工完畢後,再從臨時軌道切換回來,然後歸還土地,這種借用土地做公共建設的方式稱為「土地徵用」,並非剝奪土地所有權。

南鐵地下化是臺南市民期待的建設,雖然鐵道東側一些房子可能部分會被拆掉,但施工後就可以復原,土地被徵用者因而也都同意。但是到了2007年,因為建設經費不夠,政府想用土地開發來挹注建設經費與成本――有點像賣地賺錢,不僅不歸還原本借用的土地,還要加碼往東邊徵收,此事明顯不符合土地徵收的要件,雖然舉辦公聽會,但都徒具形式。


國民黨為了鞏固政權,將土地利益分給地方派系,所以徵收案在國民黨執政時期很容易就通過。地方派系所從事的幾乎都是土地開發與炒作,據我所知,苗栗大埔與地方派系的利益連結很深。現在民進黨上台,我們也擔心很多人換了位置就換了腦袋,因為民進黨也要靠地方派系鞏固地方勢力,只是多少的差別而已。例如南鐵地下化是之前民進黨執政時變更的計畫,當時中央和地方都由民進黨執政――臺南市長許添財、總統陳水扁、行政院長蘇貞昌。當我每次批評現任臺南市長賴清德,都會有人出來為他護航。另一個是桃園航空城,民進黨的市長鄭文燦選前和選後的講法也不一樣。

「都市計畫法」是「土地徵收」很關鍵的因素,期待民進黨上台後能將「土地徵收條例」和「都市計畫法」修得更好。 


地方政府應提高土地稅來增加財源,以落實地方自治


臺灣的「區段徵收」之所以這麼多,主要原因之一是地方政府沒經費。雖然有政黨輪替,但只要制度不改變,基本上任何政黨治理的方法不會有太大的改變。地方縣市長選上後,就要實現政見,但地方政府沒有足夠經費來推行,因為中央不給補助,地方政府又不敢多向人民課稅,只好透過「區段徵收」賣地賺錢,賣的卻不是地方政府的土地,而是徵收人民的土地來販售。

地方政府還有另外一個籌措經費的方法,就是「市地重劃」。前臺中市長林柏榕(任期1981-1985、1989-1997)、張子源(任期1985-1989)等人,都曾大肆利用「市地重劃」來取得土地。重劃後一部分的土地歸地方政府,然後再把土地賣掉賺錢。這是地政手段的「偏方」,只能偶爾為之,但現在各縣市卻幾乎都這麼操作,令人非常遺憾。


我們一般所認知的「市場決定房價」,其實並不正確,因為房價是由人主觀創造出來的。土地不同於一般商品,土地有「不可移動」和「不可增加性」,也就是說,土地具有壟斷的性格。習慣上我們用「買賣實例法」來估價,建商就利用假的交易來創造假的土地價格:建商只要把土地轉手到關係企業,假裝有人高價買地,就能拉抬房價,讓人民以為這就是真實和客觀的市場價格。很多人也沒看出,地價通常是政府和建商一起哄抬、創造出來的成果。

馬克思認為土地有「絕對地租」,意思是:在土地所有權制度底下,土地擁有者可以決定價格。舉例來說,遠雄建設有很多房子沒賣掉,空房很多,但是它寧可不賣房子,也不降價。房屋和土地的價格是主觀的決定,不是客觀的市場價格,因此才有炒作的空間。


事實上,「區段徵收」也是一種土地炒作。譬如苗栗大埔事件,土地徵收完後,約有三分之一的土地歸縣府、三分之一歸還原有土地所有權人、另外三分之一大概是做為公共設施。地方政府認為,土地由農業使用轉變為住宅區、商業區,地價大幅上漲,於是就將發回土地所有權人的土地面積縮水:假設原本土地是一百坪,經過區段徵收後要歸還三十坪給原土地所有權人,由於土地價格是政府決定的,為了只歸還三十坪,地方政府一定要拉高土地單價,這就是土地炒作。 


「林肯土地研究中心」相當推崇地政學派的亨利.喬治(Henry George, 1839-1897),他是十九世紀末到二十世紀初,土地改革學派很重要的人物。孫中山提倡的「漲價歸公」,課取土地增值稅的理念,就是來自亨利.喬治的「單一稅」的觀念。他們認為土地價格的增值,大部分是社會的貢獻,所以增加的利益應屬社會所有。亨利.喬治甚至認為不用徵收其他稅賦,單憑土地增值稅收,就足夠支撐社會建設所需。


地方政府的稅源也和土地有關。地方政府的自有稅源,包括地價稅、土地增值稅、房屋稅、契稅、娛樂稅等五項,在世界各國,這些項目都會課以相當重的稅賦。但在臺灣,土地增值稅卻課得很少,這和政治有很大關係。地方政府因受到地方派系和建商的壓力,把土地炒作的成本壓低,若要開發炒作土地,土地稅就不能太高。


以前土地增值稅的計算,是以當期公告現值減掉前期公告現值,計算漲價總倍數,再乘上稅率。在1950年代都市平均地權時期推行的土地增值稅,曾經從20%開始調漲,一度提高到100%,後來又調降到40%至60%。在陳水扁執政時代,更降低為20%至40%,作為母數的公告現值相對於市價而言,也是非常的低。


政大地政系研究土地稅的學者認為,臺灣土地持有稅如地價稅和房屋稅等,都只有美國加州的10%左右,實在是太低了。我們若要施行地方自治,地方政府就要有自己的財源,用以支付公共建設、教育等方面的費用,土地稅就是地方政府最重要的稅源之一,但臺灣因為土地炒作的關係,反而壓低了土地稅。


近來地價稅正逐漸增加,2016年臺北市地價稅大幅上漲,宜蘭縣的地價稅也上漲到過去的五倍左右,這是好事。地價稅大幅上漲的原因,是因為經歷抗爭之後,「土地徵收」和「市地重劃」的方法逐漸不能再使用了,地方政府沒有財源,只好走回課稅的正途。公共建設的費用本來就應由全民負擔,怎麼可以剝奪社會的弱勢族群,由他們承擔大部分人使用的公共建設?

現在「房地合一稅」才剛實施,還不知道效果,但方向是對的。這個政策的觀念是:土地的增值要盡可能歸公,因為土地增值來自社會的貢獻。例如政治大學前面那條街,和我1970年代念大學時的狀況差不多,但價格卻上漲許多,而房價之所以會上漲,是來自社會的集體貢獻,因此土地增值的部分,應該歸社會所有。

當地價稅和土地增值稅依憲法規定課稅後,未被課稅的土地增值部分,就要納入所得稅繼續課稅,這就是亨利.喬治和孫中山的觀點。「房地合一稅」也是希望能在現行地價稅和土地增值稅之外,多課一點稅,最後再納入所得稅來課徵。所得稅歸屬中央政府,地價稅歸地方政府,如果政府一定要人民多繳稅,地方政府乾脆就調高地價稅,增加地方稅收,這可能就是地價稅大幅上漲的理由之一。


註釋

1. 中華民國內政部地政司網頁,〈首頁>地政互動>地政問答>徵收業務〉,(2016/3/15檢索)

2. 1960年代,日本政府為了增加國際航空機場,將羽田機場升格為國際機場,另覓土地建設新機場。經過幾次輾轉變更預定地,1966年7月4日,日本內閣會議決議在東京都旁的千葉縣成田市三里塚地區,興建新東京國際機場,也就是現在的成田國際機場。日本政府在事前缺乏充分說明及遷移計劃的情況下,決定在三塚里地區增設機場,當地居民對此強烈反對,遂於當年8月22日成立「三里塚芝山聯合空港反對同盟」,開始漫長的抗爭。1969年,日本政府決定動用土地徵用法,強制徵收農民土地。1978年5月20日,機場在持續不斷的抗爭中啟用。資料來源:〈365集 半世紀的鬪爭――反成田機場徵收事件(一)〉,《客家新聞雜誌》。〈三里塚成田機場鬥爭事件簡介〉。〈「空港反対同盟」とは?〉(2016/03/14檢索)

3.〈蛻變山城──木柵景美140高地〉,臺北市政府地政局土地開發總隊,〈首頁>業務資訊>區段徵收>已完成區段徵收區〉(2016/03/15檢索)

4. 中華民國內政部地政司網頁,〈首頁>資訊與服務>業務介紹>區段徵收〉(2016/03/16檢索)

書籍介紹

土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》,遠足文化出版

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作者: 徐世榮|整理:張雅綿

出身雲林農村的徐世榮教授,秉持「法蘭克福學派」的社會關懷與社會實踐,在土地政策研究與田野調查的過程中,逐步發現臺灣盤根錯節的土地問題,雖然政權幾度轉換,人民的土地和家園被侵害、強奪的故事,仍不斷上演。

他在本書檢視了臺灣近代以來的土地發展,處處充斥著看不見的「合法掠奪」。從日治時期糖業株式會社半強迫徵收土地,到戰後的土地改革、經年累月遍布全臺的浮濫徵收,從土地改革到土地徵收,其實都是政權掠奪與炒作土地的工具。

所以,當我們談論臺灣的土地政策,也就是談論土地的轉型正義!

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