發佈日期: 2021/11/16 作者: 巷仔口社會學
陳怡伶／美國懷俄明大學政治公共事務與國際研究院、曾稚驊／美國加州大學爾灣分校社會系、傅偉哲／清華大學社會所、沈孟穎／實踐大學建築學系、于欣可／荷蘭臺夫特理工大學建築學院、林毅誠／清華大學人社學士班&目前於新竹經營共生公寓與從事房仲工作、廖庭輝／社會住宅推動聯盟 （承續上集）
這篇文章主要申論社宅的必要性，第一部分從批判高自有率開始，第二是社宅的重要性，第三是談社宅的問題和可能解決之道。
2010年社會住宅推動聯盟成立，由13個各種弱勢團體組成，成功結合青年和購屋無望的中產階級，將社會（出租）住宅變成一個新名詞，取代以往的國民住宅政策。其開啟新的都市住宅模式，建築設計以促進鄰里關係為考量，也增加公共服務。以都市治理角度來說，社會住宅改變了以往政府只做建設不注重管理維護的弊病，提升政府角色為更精緻的都市管理者。從韓國的經驗可看到，社會住宅（或社宅）是一個不斷擴大、受到跨黨派支持的政策；在都市房地產市場不斷發展下，社宅正是能夠回應無住屋者日益嚴峻居住需求的重要政策。
社會住宅在不同的國家有不同稱呼和運作模式，包括出租和出售。Michael Stone（2006）定義社會所共有的住宅必須有三個條件：一、不以獲利為條件；二、不能轉售獲利；三、讓居民有永久居住權。第三點在西歐許多福利國家仍保持這樣的條件，可以終生居住。維也納甚至允許成年子女繼承社會住宅居住權，只要他們在父母家居住滿兩年。在這樣的精神之下，不同的國家發展出不同的社會住宅形式，合作住宅在德國和維也納等國家，也被視為社會住宅之一。合作住宅是居民自主興建的住宅。透過合作社組織，一起興建住宅和一起居住，國家也在中間給予土地和房屋貸款的協助。在德國和維也納規定，轉賣不能獲利，而且新的居民也必須和原有住戶溝通、遵守社區的規定。這種去商品化的住宅政策，臺灣一直都很缺乏，雖然早期國民住宅曾有這樣的企圖，但最終放棄。2010年，社會住宅運動終於在臺灣起了頭，重新思考居住權、去私有化的社區共同生活，並彰顯住宅的非商品、使用價值，可以超越住宅作為商品的交換價值。
高自有率不是好事，等於政府的低度干預
承第一篇所述，臺灣高房屋自有率不僅不是好事，更意味著政府對於住宅供給的低度干預
華昌宜教授（1994）曾主張，高房屋自有率是社會資源的嚴重浪費。因為人的生命週期，不同階段有不同的住宅需要，如果社會有一定的高品質出租住宅，可以讓換屋比較容易，高自有率會妨礙流暢的換屋調整模式。
社會民主的歐洲國家或是美國，自有率遠低於臺灣，因為其有社會住宅或是蓬勃有制度的租屋市場，可以讓人民有比較多的居住選擇。住宅不需自有、人民也可以享受基本或甚至更好的居住品質，並可以根據生命週期不同需要做調整。不用因為昂貴的住宅開銷而緊縮生活的其他消費、有餘錢渡假。觀光的需求增加，也可以造成更多高品質的休閒生活空間出現、間接促進鄉村地區的發展。在這樣的狀況下，空間資源的利用比較充分，空屋問題不會像臺灣如此的嚴重。
參考歐盟國家的房屋自有率（如圖1），可以發現社會民主的福利國家的自有率普遍較低，如芬蘭、丹麥、冰島等皆低於七成，其中丹麥更接近五成。這些國家中不僅有高比例的社會住宅，政府也直接介入市場房價管制。在這些國家中，人民基本居住被保障，人民在經濟動盪時，仍能維持相對穩定的生活。反觀近年發生金融危機的國家如西班牙、義大利、葡萄牙、希臘等，其住房自有率均超過七成，顯見過高的住宅自有率，反而可能因為舉債買房；或是抱著「房價將持續上漲」的期待買房，對經濟的穩定性以及民眾的生活，反而有負面的影響（林左裕 2017）。
而在東亞國家中，新加坡是少數在國家強力介入下，依然保持高自有率的國家。新國政府積極介入興建國宅、採用公積金作為重要的財務基礎。國家介入包括這些住宅的日常建築維護、社區關係、設計、分配與轉賣。臺灣的高自有率、加上社會住宅的缺乏，反映的是政府一貫以來低度干預住宅市場的結果，就是住宅品質的惡化和房價的節節上升。
社會住宅作為翻轉新自由主義、改變住宅商品化的開端
臺灣的住宅研究社群長期為住宅經濟學主導，理論的框架比較缺乏社會重分配的觀點 （詳見張金鶚不動產經營與管理研究室相關文章，以及臺灣住宅學報）。在2000年之後，臺灣住宅研究也紛紛改名為不動產研究。住宅經濟學相信自由市場可以解決住宅問題，違反市場原則就會產生問題，並主張臺灣的住宅市場之所以運作不良、缺乏資訊透明度，是因為有太多外力介入：比如說房地產商扭曲市場或是國家干預市場錯誤等，導致住宅的自由市場無法正常運作。由於深信經濟學市場原則，所以不支持政府直接興建住宅或是補貼社會住宅。市場萬能說也被政策混淆成只有給予市場更多獎勵，結果是花大量的補貼和行政資源在幫助社會上層的人。其實，完美的市場這樣的概念，已經受到非常多的挑戰。一旦政府只倚賴市場，放棄作為維護公共利益的角色，結果就是像都市更新獎勵一樣，產生一棟棟造成社會隔離的豪宅，將公共空間私有化，都市政策反而惡化社會不公平。
從1980年代開始，臺灣的公共政策就開始受到新自由主義的影響。新自由主義是在1980年代英國和美國興起的意識形態，在1990年代逐漸影響都市計畫。新自由主義相信烏托邦的市場機制與理想化個體的自由競爭，對各國家和城市造成不同的影響。就如哈佛大學都市計畫理論學者Susan Fainstein（2011）所說，新自由主義改變了各種不同都市計畫的優先性和合法性，將重要的基礎設施改為許多極為昂貴的計畫，使得像體育館、巨蛋、美術館、商展中心等等設施，變得重要性大於其他重要的基礎設施：如住宅、教育。不僅如此，還給予業者各種獎勵和補助金。
新自由主義認為只要鼓勵私人市場、給予企業獎勵，經濟成果就會由上往下過濾、讓整個社會得利，而事實上卻造成政府過於讓利於市場、補貼上層資本家，結果加劇社會不平等。相對於昂貴的其他計畫，政府對公共住宅錙銖必較，用汙名化低收入者的方式，來擺脫政府應該扮演的分配和彌補市場失敗的責任。
在臺灣也類似，社會住宅的興建，政府一開始就擔心財務的問題，所以財務自主在起初就是主要的考量。社宅的租金以市價為參考，而不是以住戶的可負擔水準設定，造成對低收入者租金過高。如果政府的政策和社政單位無法配合，在制度上設計一個讓低收入者可以付得起租金的方式，許多低收入者將會面臨無法繳租金被趕的問題。目前社宅還有許多問題，像是分配給弱勢者比例過低、租期過短，和數量不足等等。
在歐洲，社會主義運動在18世紀末期興起。為了照顧工業化之後，在都市惡劣生活條件下生存的工人，政府、企業、或慈善組織開始大量興建工人住宅。一些理想主義的建築師或是政治人物，將工人住宅視為一個未來理想社會的設計，確保在資本關係中被剝削的工人得以有高品質的生活。社會住宅的大量興建是在二次大戰之後，為了重建都市和促進經濟發展，政府興建社會住宅給工人居住，讓國家可以重建經濟。這就如Manuel Castell （1978） 所說，政府提供集體消費，照顧社會的再生產，因此也幫助資本主義的生產。新加坡和香港政府在大量介入住宅時所提到的政策理由，就是公共住宅有助於經濟發展。但在臺灣的政策之中，很少把國宅當成一個經濟發展的重點計畫。
為何社會住宅對經濟發展有幫助？第一、照顧社會的集體消費，保障工人（一般就業人口）的就業。Manuel Castell提到，因為工人的生活消費降低，也間接降低資本家的生產成本；工人有穩定的生活，生產力因而提高。社會住宅在經濟轉型或是瘟疫大流行時，特別扮演穩定社會的功能；工人不會因為失業就立即流落街頭，也可以在此時逐漸轉型，重新訓練再就業。
第二、非營利住宅創造都市大量的就業機會。住宅需要管理和維護，也需要不停的更新和設計；在這些歐洲福利國家，不管是公部門或是非營利住宅公司經營，都創造出極多的管理和維護住宅的就業機會，都市因此維持一定的整潔和美觀。因為以非營利為主，社會住宅也讓建築師和都市設計師有更多的發展空間，蓋出各種美麗的住宅，在設計概念上，隨著時代推出各種前瞻性的住宅設計。
第三、美麗的都市景觀創造出來的都市消費，經濟利益極大。一方面可以吸引更多產業進駐，一方面也創造觀光產值，這些都是美麗都市的附加價值。相對的，臺灣的房價已經把所有的錢用在買房子本身，整個社會花在維護和管理的成本極低；住宅設計也停留在表皮的形式、沒有更多因應社會改變而調整的空間，例如高齡化的都市設計。
需補充的是，在新自由主義的影響下，歐洲的社會住宅也面臨很多市場化的壓力。社宅變成政治的議題，房地產、企業、政府和社會團體不停地在角力，是以歐洲的1990年代後社宅減少不是因為無法自償，而是政治角力的結果。歐洲這些百年的社會住宅成本早就回收，創造了大量維護和管理工作機會。這些國家的社會住宅組織努力在維持和增加數量，但他們面對的，是一堆站在市場考量的力量。像是荷蘭，近幾年的住宅危機漸漸嚴重，讓一般社會意識到住宅私有化的問題，所以這幾年社會住宅在歐洲國家是增加的。
社會住宅在每個國家發展的模式不同。在法國和荷蘭，社會住宅是整個都市發展計畫的一部分。社宅的開發不僅提供住宅，同時也在改善都市的破敗地區、促進經濟發展。因此，社宅不僅增加更多的公共設施、也提供創業基地、加上商業空間的規劃，結合生活、工作和消費。這些國家對空間的使用彈性也很高，高度利用都市的各種土地。例如荷蘭連國定古蹟都可以變成社會住宅，在將古蹟移轉給住宅法人後，可以將內部空間修改作學生宿舍。其租金不能高於政府規定的社宅上限，租戶還可以申請政府的住宅補貼。只是因為專供給學生，所以不是永久租約，這樣也保留古蹟的使用彈性，可以因應未來需求調整。社會住宅可以不只是指某棟房子，而是制度。臺灣各地許多閒置空間，很多變成燒錢的蚊子館，實在可以考慮將這些建物部分轉為社會住宅用，當這些文化園區有一群早晚都住在那裏的住戶，許多活化的可能性就會展開。
規則明確化，社會住宅成為社會基礎設施的開端
臺灣的社會住宅在倡議中產生，從一開始的短期實驗性質方案逐漸成長為長期的政策，許多規則目前還未臻明確。精省以後，再加上國宅單位的裁撤，中央政府的行政機關只剩幕僚能力，缺乏實際介入與規範住宅政策的能力。許多責任落到地方政府上，容易在邏輯上自相矛盾。
以租金租期的爭議為例，社會住宅跟住宅部門一直沒有提出明確的可負擔標準計算，或是針對不同對象構思合理的租期規定，因而放任給地方政府任意喊價。在現有的中央與地方分工下，財務分擔與自償率會連動租金制定，中央政府有必要打破社會住宅等於一般公共工程的思維，提供更多的補貼，減少社宅必須追求自償的財務壓力。畢竟社宅本來就不同於一般住宅，以一般租屋市場與公共工程的思維來設計租金漲幅、財務目標，最終難免對社宅理應扶助、繳租能力不穩定的對象，造成無謂的壓力。
社宅的區位也受限於土地取得。現階段各地方政府多是考量土地取得成本，除了土地利用飽和的臺北市以外，其他部分縣市大量採用非市區的重劃地，造成都市擴張。這不僅是低效率的都市設計，也必須審視其他交通、醫療、社福、教育、工作機會等資源，避免居民的生命機會因為遠離市區而被剝奪。但是，不同的居民有不同的居住需求，有些人可能沒有需要居住在市中心，社會住宅最好可以打破縣市行政界線的區分，讓不同需求的人也可以透過其他中央統籌的管道選擇最好的住所。
國家住宅及都市更新中心於2018年成立後，雖然有更多資源來分擔社會住宅的營運維護管理責任，但實際的政策與規則制定，仍有賴於營建署國宅組等中央政府住宅部門。在行政組織上，有必要增補人力且改組，提升層級，在住宅政策上增強研究、檢討、輔導改善與直接干預的能力。
另一個問題是社宅規劃的民眾參與設計。在公聽會中只有屋主有話語權，是一個非常不正義的參與設計，應該考慮如何納入社宅的支持者。臺北市尤其常見公聽會中鄰里的強烈反彈，卻很少聽到社宅的受惠者青年的聲音。這種衝突的場面是因為臺灣的都市計劃十分欠缺參與式設計，也凸顯社區與地方政府長久以來欠缺溝通。這些公聽會設計也忽略將潛在支持者納入，這也是一個制度性的問題。為了不讓社會住宅的需求變成政治壓力，社宅只有抽籤制，而無等候名冊，支持的群眾面對的是比等候制度更加不確定的抽籤制。政府的政策論述也塑造社宅青年人，是剛出社會、收入還不穩定的「階段性弱勢」，一旦存夠錢就能投入住宅市場之中，也等於隱匿了對應相關需求的重要性。
由於社會長期對公宅的污名化，政府在社會住宅政策的推行很小心，不希望落入「社會住宅是全民買單的社會負擔」的負面刻板印象；也對財務規劃很謹慎，一開始設定就是盡量不要虧錢，很注重管理。然而，大部份公共建設都是虧錢的，像是臺灣密度極高的公路、美術館、音樂中心等等都虧錢，但政府卻不停在蓋。社會住宅不同於一般的公共工程，就在於它肩負社會的互動與交流。Klinenberg（2018）提出社會基礎設施的概念，意指能促進社會活動的實質空間，例如圖書館、學校、住宅等，藉此來連結社會發展社會資本、降低不平等和其延伸的災難後果、保衛民主與促進經濟發展。
在發展型國家的都市治理邏輯下，臺灣長年以來不重視住宅可促成的社會互動和融合功能；只把住宅作為政策宣示的樣板，以都市發展的經濟價值為首。如今，社會住宅成為一個新的居住政策，除了必須照顧到不同人們居住需求，也必須將社宅視為促進社會連結的設施並。部分縣市現有社宅的設計已經積極納入公共空間、開放空間，以及青創戶、公共藝術創作者或社福團體駐點。這些執行成果必須要進一步制度化，以保障長久的營運維護。社宅推行至今也應定期進行使用者評估，檢討改進目前的空間設計，以確保社宅設施和空間環境合乎使用者需求。
結論
我們認為，將臺灣住宅問題歸咎華人「有土斯有財」的私有財產權觀念是在簡化問題，更忽略政府在住宅市場中所應扮演的角色；臺灣民眾得花一輩子努力辛苦賺錢買房子，只是在反映政府對住宅問題的長期失能。
社會住宅運動是臺灣的奇蹟，翻轉以往極度商品化、自由放任市場的住宅體制，將照顧社會弱勢、都市資源重分配納入新的政策方向。只是目前社會住宅的量還是過少，許多縣市沒有推動，對於弱勢的居住照顧不夠，還需要更多制度的改變。社會住宅是都市發展與更新的重要工具，是都市重要的基礎設施。其促進社會互動、多元融合，社宅的共享精神，是循環經濟、環境永續發展的重要原則。唯有社會真確的去了解與體認這些新的居住價值，共享的社會化住宅才會漸漸改變屋奴社會，跳脫惡性循環的住宅體制，享有高品質與可負擔的居住生活。