• Jay Tsai

2021年精進土地徵收法制座談會意見彙整

更新日期:5月 3

第一場

時間: 2021年 3月 6日(星期六)下午2時至5時

地點:政治大學綜合大樓南棟 6樓 622 會議室

第二場

時間: 2021年 3月 13日(星期六)下午2時至5時

地點:好民文化行動協會,地址:403台中市西區民權路53巷10號。

第三場

時間: 2021年 3月 21日(星期日)下午2時至5時

地點:台灣人權促進會高雄辦公室,地址:813高雄市左營區至聖路312號7樓之2。

主辦單位: 政治大學第三部門研究中心


主持人 政治大學第三部門研究中心主任徐世榮教授


1.土地徵收的定義必須回歸憲政,僅適用於「公共事業之需要」

主持人:用公共利益來解釋太浮濫,尤其我國民主政治不成熟,缺乏公民權,沒有參與公共政策決策的權力。針對台灣的情況下,為了避免政府對於公共利益浮濫的詮釋,最好比照美國憲法第五修正案回歸public use,且仍要有公益性、必要性、最小侵害、最後不得已手段等的實質審查與正當行政程序。

陳老師:英文public use,大法官寫需要,我們修法寫使用會比較精確,寫需要可能有各種解釋。官僚可能把會把「需要」,不知道解釋成什麼。

陳先生:寫使用比較具體,例如蓋捷運需要停機坪,就很具體的使用,其他部分就不是使用。他可能擴張解釋成興辦事業計畫的財政需要。這樣回歸都市計畫法27-1,限縮在使用,公權力要變更都市計畫,所有權人就把都市計畫變更需要使用的部分,按照都市計畫法捐贈給他做公共事業需要,其他的部分當然還是歸屬他的財產權。

許先生:憲法143條對土地所有權保障比較含糊。憲法108條地14款有明文為公用徵收。建議土地徵收條例可以明確定義為公共事業使用。

林先生:用使用,要符合國土功能分區劃分之使用。

郭先生:這裡比較是宣示作用,為了避免行政權濫用,涉及後面法條設計,最好立法意旨明確。

楊小姐:最重要的是人民要同意。而且要有一個平等規則,使用不是他說了算,要看這是不是利害關係人想要的東西。


2.廢除現行區段徵收制度,另訂相關適合之法規

主持人:美國有合作開發的規範,很重要的一點是,在美國是由土地所有權人提出來的。不是政府強制提出來的。發動者是土地所有權人,提出計畫送給政府審議。台灣是用都市計畫、區域計畫把你限制住,又強迫你合作開發,提出計畫要把你開發,兩者是嚴重衝突的。

主持人:我國土地徵收過於浮濫,我們一方面要限縮土地徵收的定義,一方面應該要讓所有權人同意,比照《都市計畫工業區檢討變更審議規範》的精神。目前都市計畫法明文規定就是沒有民眾參與,這就是問題的開始。所以我國土地還沒解嚴,公民權被剝奪。等於憲法被架空。


陳老師:廢除區段徵收很好,但是除了區段徵收,有些一般徵收也符合區段徵收的意涵,也就是政府用經濟開發為理由徵收,所以政府也可能用一般徵收來取得土地。可以明文立法,政府不得以財務與經濟開發為理由進行私人土地徵收。來防止浮濫一般徵收。

許先生:可以回歸第一點,直接明示公共使用不可包含經濟成長,政府就沒有擴張解釋的空間。

李小姐:認同廢除區段徵收,以社子島案來說,他甚至先行區段徵收,不用老百姓同意就可以先拆你房子。為什麼他不用取得所有權人同意? 希望這個可以納入修法,徵收之前應該取得同意。事先應該讓百姓知道,因為法律文字沒有規範他們,他們都為所欲為。

林小姐:應該修改為,只能一般徵收需要用的土地,不能為了賺錢財務理由使用區段徵收。


3.土地徵收審議小組必須為獨立委員會,客觀中立的行使職權

主持人:其實多數委員會裡面大概一半都是政府機關代表,他再拉一位就過半。這些委員會沒有代表性。可是現在都用這些委員會背書正當性、合法性跟合理性。其實都委會、區委會委員都是部長跟市長精挑細選。這些委員是否真的懂這些議題也值得存疑。因為土地徵收的源頭多半來自都市計畫。

陳老師:第一個,委員的中立性,不能有利益衝突。第二個,徵收小組的決議不得侵害法規認定的侵害人民權益。委員會應該是常態性或是針對個案的委員會? 現行的委員會就是球員兼裁判,應改成政府官員跟居民都不能加入委員會。(杰注:美國部分城市都委會成員禁止由公務員擔任)。

李小姐:建議利益團體也不能加入委員會。(陳老師:沒錯,南鐵案的委員裡面有七個是建設行業的成員)。

王先生:社子島官方委員退席表示中立,可是剩下的委員也是他們的人。

陳先生:委員會的決議要比照法官有理由書,不能只有決議,沒有理由。這樣居民如何提救濟?例如地價評議委員會的決議沒有附理由書,無法彰顯審查的痕跡。

陳老師:政府沒有附上理由書,政府常常說這是他的判斷餘地,法官無法質疑。如果有理由書,居民在法院才能依此辯論。另外委員的決議要負法律國家賠償責任。紀錄每個人的意見,這樣釐清責任。現在是委員都在當爛好人,所以要給他們增加責任,以免他們有不正當的行為。並且決議過程也要公開。

陳老師:讓在地居民投票決定是否開發不太可行,建商跟權勢者很容易灌人頭,而且基本人權不能用投票決定。

李先生:委員會現在是球員兼裁判。不如回歸司法程序,但是訴訟漫長又花錢,應該修法讓國家或事業單位負擔訴訟費用。

黃先生:設計上要回歸到政府不能伸手進去。

梁小姐:可以相信立委嗎? 如果行政權跟立法權同一黨的話也很難實踐中立。


4.土地徵收審議之正當行政程序必須要由前述委員會舉辦聽證會

主持人:行政程序法裡面的聽證辦法一直不完備。以過去個人經驗,行政單位敷衍回答,文不對題,法院還是判他贏。不過還是希望把制度建構得更好、更完備。現在的制度是設計成政府財團法院聯手打一個被徵收人。

陳老師:官員都不跟你談公益性、必要性,只跟你談補償。因此不但需要聽證會,也要把徵收六大要件的審查邏輯次序釐清,寫在法規裡面。並且現行法規對於聽證程序寫得不清楚,聽證主持人的法定權限也模糊不清。因此強制政府資訊公開與交互詰辯需要寫清楚在行政程序法的法條裡面。

陳先生:在協議價購的部分也要有聽證的紀錄,不能讓行政機關自行授權創造徵收「市價」,輾壓過去。以及徵收的範圍也要明文規定,例如徵收地上權或是全部。

李小姐:計畫審查程序應該一關一關來,不可以平行審查,一下子就進入地上物查估。

王先生:以目前公聽會來說,民眾的意見,主要是委員的回覆常常流於機械式,文不對題也不知道其他人有什麼意見,要等到會議紀錄出來,然後民眾參與的費用誰來支付?

黃先生:主要是權力不對等,比方官方用公帑找的估價師就是幫掠奪者說話坐在台上,被徵收人找的估價師好像就不是被當成公正第三方,而是被當成幫刁民講話,被徵收人委託的可受公評的估價報告只能做參考用,也不會被拿出來討論。估價師被分成敵對上下兩方。應該設計政府找來公正立場的估價師,使雙方對等的參與,而不是被徵收人找的估價師被當成是黑牌估價師。官方找的估價師的報告常常也經不起檢驗,可是都他們說了算。

林先生:以目前制度都流於形式,而且利害關係人他限縮的很窄。應該要讓第三方公正單位及議會、學術界、公民團體等等,來舉辦聽證。不能只讓主管機關主辦聽證,不然會是球員兼裁判。

郭先生:可以分兩階段,第一階段判斷有沒有公益性、必要性。被徵收人先決定是否同意公益性必要性,如果同意就進入補償議題。如果不同意就要行政機關提細緻出徵收理由,被徵收人可以依此上法院訴訟。人權議題需要不斷累積案例而進步。

楊小姐:外國是每家每戶存證信函通知到你家通知開會,沒收到他會派人到你家紀錄意見。台灣就故意讓你不知道或沒辦法參加,最好你不要來。我都不知道有辦公聽會。


5.土地徵收行政救濟程序尚在進行中,應停止強制執行

陳老師:政府有恃無恐,因為他知道你沒有司法救濟的機會,你去申請停止處分一定被法官駁回。法官不在乎你老人搬走之後很慘,一下就死掉,一律都說土地徵收就是用金錢補償。所以建議涉及居住權、人格權等的問題,不可以用金錢補償為理由駁回申請停止執行。或直接寫不得駁回。或寫土地徵收救濟法律程序未完備前,應強制停止執行。

其他人:同意,上訴期間應強制停止執行。


6.現行土地徵收皆應該暫停,直到我國制訂符合國際人權標準的相關規範

非正規住居的保障

主持人:自從日本時代以及國民政府來台時,土地登記的不完整,加上國民政府不承認日本時代的土地所有權制度,許多問題遺留到今天,造成許多有屋無地者。明明已經居住好幾代,卻被說成非法占用土地。比方溪頭莊家是有台帳的,可是政府不承認。

黃小姐:公有土地上的居民具有歷史因素文化紋理,居住40-60年不等,為善意居住非惡意,國家也默許居民居住數十年至今,收回公有地前應先釐清歷史真相與居民溝通協商舉辦聽證。如公有土地以出售給建商或財團,已被迫遷或拆除的住戶與未遷戶應享有同等權利,如分配住房、異地安置或補償等等同樣待遇。國產署表示,收回公有地,應先考量土地上居民的問題,提出居住證明,協助居民取得合法居住權,以符合國際人權公約居住權的保障。


7.其他

協議價購程序之改進建議。

陳先生:我們都市計畫委員的授權有沒有無限擴張?我不知道他們有沒有通謀? 還是說行政機關自行解釋說內政部指示不需要辦理公展,他就自行核定? 所以所謂都市計畫專家委員會的職權有這麼大嗎? 比立法委員還大,不用辦公聽會,自己審一審就可以限縮你的財產權。

陳先生:政府部門利用他的解釋權,利用變更土地使用分區把你整個土地剝奪走,這就涉及到財產權如何評價。這涉及到國家財產權層級結構的論述,行政部門現在是限縮在以存續性保障的角度,比方徵收農地而來,他就用你農業用地價值。但都市計畫法的實定法不是這樣規範的,都市計畫法27-1,針對個案變更,其實土地所有權人有捐贈義務。

陳先生:都委會委員的權力要予以限縮,不能為所欲為,甚至指定開發方式。贊成廢除區段徵收,裡面隱藏太多財務利益。政府都公開侃侃而談盈餘,拿走民眾土地的價值。用變更之前的低價拿走民眾土地,再給你40%抵價地。上下其手,創造盈餘,市價有太多操作空間,超過比例原則。要明文規定這些委員權力的範圍。所以「當期市價」要明文規定清楚。

陳先生:地價的法制面要通盤檢討,不可以便宜行事,例如政府跟你買的時候用農地價格,轉手用工業地賣掉。至少要給所有權人有錢可以搬家吧。

陳老師:協議價購要修法到讓他們無利可圖,才可以減少很多超額徵收。另各縣市地上物補償標準不一樣,缺乏一致性,台南市最低。而且他的補償根本不夠被徵收人去重新蓋房子。

陳老師:強力建議營建署的研究案要增加研究中國的土地徵收法規,看看台灣跟中國差異多少。

林小姐:一般人都不懂法律,也都沒有機會去了解土地法規的問題,只會想到經濟利益。

主持人:應該要有獨立的估價機關。或是被徵收人可以推薦估價師。且應該回歸市價,不是用一些準則去拘束他。而且徵收價格應該高於市價。

黃先生:政府用一個強制徵收的公共工程拆遷補償,被用來協議價購,這是有爭議的。後來101年內政部導入的市價徵收的時候,他不用估價師的不動產估價規則追求真實價格。他用一個地價調查估計規則去混合一點點不動產估價規則的精神,搞出一個土地徵收補償市價查估辦法。所以不動產估價規則跟土地徵收補償市價查估辦法表面上差不多,卻是兩個不同法規。且土地徵收是一種強制取得土地,應該給被徵收人超過市價的補償。而且全國應該有一致性的法令。按查估辦法訂出一個奇怪的框架,估價師只能照表操課。

張小姐:哪有真的協議價購。



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