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還給人民土地發展權

2021-11-21 00:34聯合報 / 徐世榮/政治大學地政學系教授(台北市)


區段徵收長期造成嚴重社會問題,被徵收人為保護家園,往往組自救會激烈抗爭,如苗栗大埔到最近北市社子島等,都可得到印證。


惟相對的,也有部分贊同聲音,他們組促進會,主張當地居住環境窳陋敗壞,願犧牲部分土地換取生活品質提升,這股聲音讓政府得以將區段徵收扭曲為合作開發。


自救會與促進會立場看似相對,其實有共同之處,即他們都要求發展權。以社子島為例,自救會要求解除已實施五十五年的禁限建;促進會則期盼藉由區段徵收獲得發展。不幸的,不論是自救會與促進會,他們都沒有擁有社子島的發展權,這個發展權完全掌握在政府手中。由於居民渴望發展,政府竟要求人民做更大的犧牲。


人民為何沒有發展權?一九七○年代初期,政府學習英國「一九四七年城鄉計畫法」,引入「發展權國有化」及「開發許可制」,藉由都市計畫法全文修正(一九七三)、區域計畫法制訂(一九七四)及國家公園法制訂(一九七二)(或稱國土三法),將全民發展權沒收為政府所有。


人民縱使擁有土地所有權,卻不再擁有土地發展權,這也是社子島禁限建長達五十五年原因。這是重大且革命性的變革,土地發展權全部被政府無償沒收,若將其稱為台灣的「第二次土地改革」應不為過。


政府憑什麼沒收人民的發展權?需知,一九四七年城鄉計畫法有其特殊歷史背景。根據Reade所述,那時二戰剛結束,英國許多城市充滿廢墟,需要政府強力重建。那時政治意識形態偏社會主義的工黨獲得政權,希望建造一個平等的國家,因此它對英國社會提出許多保證,該法即是達成這些保證的一個手段。


縱是如此,另一學者Davis也說,此法仍要求地方政府必須提出「發展計畫」,人民也可提出另類發展計畫,當人民的計畫遭地方政府否決時,有權上訴至中央政府請求翻案。後來在保守黨主政下,該制度又有許多變革。


另外,這也與不同法律體系有關,Booth說英國採習慣法,與我國採歐洲大陸羅馬法體系明顯不同。中世紀開始,英國法官即可根據個案特殊狀況而有不同的判決,由法官來立法的習慣法傳統,成為英國法律體系的特點。十九世紀時,這項法律決策傳統被轉移至行政決策系統,特別是在於地方政府階層;個案決策途徑乃地方政府行政的一個特點,在城鄉規畫施行之前就已經建構。反觀我國,政府施政仍不得逸脫憲法規範,而「發展權國有化」並未規定於憲法之中。


我國沒有英國的發展背景,也沒有它的法律體系,政府卻沒收了全民的發展權,拿全民發展權來與地方派系及財團建商分享,一起投機炒作;今日該是全民向政府取回發展權的時候了!

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