• Jay Tsai

請北市府進行社會影響評估,並務必要尊重社子島居民的選擇

(註:本文是我今天上午參加社子島自救會在北市府內所召開記者會的發言內容,敬請大家參考。我也樣藉此文來告訴社會大眾,社子島自救會的訴求絕對是有其正當性及合理性,北市府環評會及台灣社會皆應該予以尊重。)

徐世榮(政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任)2020年9月30日

1. 環境影響評估的定義

何謂環境影響評估?依《環境影響評估法》第4條第1項第2款之規定:「指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環境管理計畫,並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」因此,要特別的注意的是,所謂的環境影響評估是包含了「生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等」面向,而不是僅只於自然環境及生態的面向,這是因為它們彼此會相互的牽連及影響。

2. 環境影響評估與民眾參與

現行環境影響評估制度是採取「兩階段審查」制度,開發者於規劃階段應依「開發行為環境影響評估作業準則」之規定,先行提出「環境影響說明書」,而這也就是所謂的第一階段環境影響評估。環境主管機關於審查此說明書之後,若是認為其對環境有重大影響之虞者,則必須進入第二階段環境影響評估之審查。根據《環境影響評估法》第11條之規定,開發單位應編製環境影響評估報告書(評估書)初稿,向目的事業主管機關提出。此評估書應記載下列事項共有15項,其中非常關鍵的乃是第12項,「對當地居民意見之處理情形」。傳統以來,評估書之主要內容雖然是著重於環境影響的預測、分析及評定,相當的科技導向;不過,「當地居民意見」在第二階段環評中被包含了進來,這非常值得我們的重視。然而,為什麼一定要納入當地居民的意見呢?

3. 風險社會及可接受風險

根據社會學者的研究,現代的社會其實已經步入「風險社會」的年代,其具有下列四項特質:(1)鉅大且影響廣泛而深入(2)難以認知性(3)難以計算性(4)決策決定性(顧忠華及鄭文輝 1993,11-16)。由於科學知識有其不確定性,科學技術的可靠性也有一定的限度,這使得「科學家面對日益複雜的高科技,其預測風險的能力相對降低,而在管理上的疏失往往和科層組織的流弊相結合,使得高科技產業成為最大可能風險的製造者(顧忠華及鄭文輝 1993,31)」,這使得一般的民眾對於科技的正面效果及其客觀性產生了相當大的懷疑。科技專家為了解決這個問題,嘗試建構起「可接受的風險(acceptable risk)」的概念。彼等依照「客觀的事實」,將風險置於「可計算性」的範疇內予以解析,依賴「機率」的概念將其量化計算,繼而將其轉化為「可接受的風險」,並且建構出層層的「預防/歸因/補救」機制來加以防範(顧忠華 1999,139;Fischer 1996)。

然而,由於「客觀的事實」往往是受到觀察者主觀立場的影響,這使得部份科技專家所認定的可接受風險,與那些可能因此決定而受到負面波及者,有了相當大的差距(孫治本 2000,22-24)。如何對「可接受的風險」產生共識,並獲得決策,就是現存社會的一個重大的課題。德國社會學者貝克(Beck,1992)認為我們可能必須重新定位科技進步與文明發展的整體關係,並將科技決策的決定權回歸於社會,經由社會理性之論述來達成。也就是說,「可接受風險」的決策是一個結合了自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體,它不能透過個別專業化而彼此孤立,不能依各自理性來發展,而是必須跨越學科及團體來尋取共識。

在一個民主的社會裡,市民對於決策完全由科技專家決定,自己反而被排除於決策過程之外的現象往往是不能接受,許多草根性的環保抗爭或是社區運動不斷的風起雲湧,他們用直接的抗爭行動來表達他們內心強烈的不滿。因此,由某一個角度視之,這些抗爭行動可以被理解為民眾想要向官僚體系及科技專家取回他們自己的政治權力,重拾一個自己能夠治理的社區,而這也就是Goldsteen&Schorr(1991)所強調的,在決策過程之中,當民眾面對環境風險時,民主的參與是絕對有其必要,科技的決定必須要併入民主的過程當中。

4. 社會影響評估

如何將民眾的意見納入於正規的制度內?答案是:環境影響評估不應完全以科技為導向,並認為只要科技預測為可行的,社區民眾就必須給予接納;其實,社區民眾的意見必須給予充分的重視,將其納入環境影響評估制度之中,並賦予他們有選擇的權力。針對這一點,學者之間已有重要之論述,Gismondi(1997)就認為環境影響評估其實是充滿了政治、社會及道德的相關議題,不應由科學所獨占。他進而指出,社會科學須先於自然科學,被納入於環境影響評估之中。另外,總統府資政蕭新煌教授也主張「社會影響評估(Social Impact Assessment, SIA)」的重要性,他指出:

「社會影響評估(social impact assessment, SIA)」應該是任何完整的「環境影響評估」不可或缺的重要內涵。簡單的說,SIA所著重的就是EIA當中「社會」的部分。……SIA首先要重視的應該是評估開發計畫會對「受影響地區的社會」產生什麼樣的人文衝擊,而焦點更是人民的福祉(Well-being)和社會系統的秩序。這個時候,所謂「社會成本」的考慮也就變得格外重要。對福祉和秩序的重視,以及對「社會成本」的計算,當然不能企圖藉著溝通和疏導來打發掉,也不能光靠「民意調查」就能做到,更不能單單把它看成只是「當地人偏好的選擇」而已。福祉和秩序是人類社會裡重要的價值,「被影響的人」有權利要求「開發者」給予絕對的尊重。 (1991,209-210)

5. 結論

在環境影響評估當中,最應該受到重視的是地方社區民眾的意見。環境影響評估法當中似乎在許多條文當中皆出現當地居民的字眼,表面上,當地居民似乎是受到相當多的重視,但是其實不然,他們大抵僅能於公開說明會、公聽會或問卷調查時提供他們的意見,至於所提意見是否能夠被採納,則不是他們所能夠掌握的。這樣的民眾參與方式,使得地方社區民眾對環境影響評估制度缺乏信心,不願意僅是當個環境影響評估制度的花瓶。因此,由於制度上的限制,自然就會使得他們走向抗爭之路。

民眾的抗爭是無奈的,往往是他們在使盡了其他各種辦法之後,最後的沈痛控訴,而這也應被視之為一種參與的方式,社會千萬不可將其視之為是不理性的行為,或者是非經濟因素,欲除之而後快。針對本案,本人以為北市府環評會應該要拿出最寬大的誠意,將這股力量納入於制度的運作之中,而其最根本的辦法就是必須賦權予社子島當地社區民眾,讓他們能夠實質的參與環境影響評估及社會影響評估,並尊重他們的選擇。

6. 參考文獻

孫治本,2000,〈風險抉擇與形而上倫理學〉,《當代》,154:20-35。 顧忠華,1999,〈「風險社會」的概念及其理論意涵〉,《社會學理論與社會實踐》,台北:允晨文化。 顧忠華、鄭文輝,1993,《「風險社會」之研究及其對公共政策之意涵》,台北:行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告(NSC82-0301-H-004-014)。 蕭新煌,1991,《我們只有一個台灣:反污染、生態保育與環境運動》,台北:圓神出版社。 Beck, Ulrich. 1992. Risk Society: Towards a New Modernity. Trans. M. Ritter. London: Sage Publications. Fischer, Frank. 1996. "Risk Assessment and Environmental Crisis: Toward an Integration of Science and Participation," In Reading in Planning Theory, Eds., Scott Campbell and Susan S. Fainstein, Cambridge: Blackwell Publishers Inc. Gismondi, Michael. 1997. "Sociology and Environmental Impact Assessment," Canadian Journal of Sociology 22(4): 457-479. Goldsteen, R.L. and J.K. Schorr., 1991. Demanding Democracy after Three Mile Island. Gaineville: University of Florida Press.

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