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徐世榮:公共利益如何決定? 該是翻轉「委員會決策機制」的時候了

徐世榮 政治大學地政學系教授

2016-04-29

公民行動影音紀錄資料庫 https://www.civilmedia.tw/archives/46890


作者按:張景森(4/28)準政委昨日寫了一篇約三千字的道歉文,文中最為關鍵之處乃是他自承公共利益是他最優先的價值選擇。由於我前些日子剛好也寫了一篇約三千字的短文,預計於五月底發表,文章的主軸碰巧也是在探討這個課題,因此就先予公開,很希望能夠促進大家的討論與反思。拙文也歡迎分享。


近年來,政府主導的都市計畫、土地徵收、市地重劃、都市更新等重大公共政策屢屢引發巨大民怨,人民不斷地走上街頭抗議,除了總統府凱達格蘭大道、行政院忠孝東路之外,位於台北市八德路的內政部營建署幾乎已經成為人民抗爭密度最高的地方,這是因為上述那些重要公共政策必須經過「都市計畫委員會」或「區域計畫委員會」的審議通過。只要經該委員會審議通過,涉及人民基本人權保障的土地徵收及市地重劃就是勢在必行,雖然在土地徵收方面仍有後續的「土地徵收審議小組」(前「土地徵收審議委員會」)的審查,但是原則上後者皆會尊重前者所做出的「附帶決議」,予以無異議通過。


因此,「委員會機制」長期以來是我國土地使用規劃管制、土地徵收、市地重劃、都市更新等公共政策的重要決策機制,也就是上述公共政策施行所需的重要「公益性」及「必要性」要件,完全是由「委員會決策機制」來決定。本文欲探討的,乃是土地徵收、市地重劃、都市更新的公益性及必要性決定權,是否仍適合由相關委員會來專斷?委員會機制是否仍值得信賴?

理論上,支撐委員會機制的是專家主義(Professionalism)。二十世紀初期,在前進紀元(Progressive Era)時期,西方改革運動興起,主張由專家來取代政治,因為專家擁有專業知識,代表超然的客觀中立,政治則是主觀偏見、黑箱作業及利益交換,因此政府的行政作為必須要排除政治,並由專家來進行統治,各式專家委員會遂相繼成立。在此情況下,往往是把複雜的社會問題定義成為專業問題、科技問題,需由專家來予以解決。專業化因此被視為是追求完美的最佳途徑,專家們被視之為科學家一般,透過他們對於科學工具的運用,問題的解決似乎是輕而易舉。許多的專家也皆相當的自負,以為他們專業的知識可以用來解決任何政策的問題;因此,所謂的「公共利益」也必須是由這些少數專家及由其組成的委員會來給予詮釋及界定。


但是,這樣的理念早已經在上世紀中半葉就遭到了嚴厲的批判,甚至遭致揚棄,因為,在一個社會多元的環境裡,我們開始瞭解最困難的地方是如何去定義問題、及如何去放置問題(在複雜的因果體系中,問題要被放置於何處),尤其是當我們把價值的因素放進來一起思考之後,問題就顯得更為棘手。尤其是上述土地徵收、市地重劃及都市更新絕非是單純的科學問題或金錢補償的問題,它們更是難纏的社會及公共政策問題,因為我們無法排除價值的影響。因此,許多社會問題的定義並非是客觀中立的存在,其中包含了各方力量運作的可能性,也就是說,這中間包含了權力、利益、價值及不同的意識型態等。這些難纏的社會問題,是無法用科學的方法來予以馴服。


上述的論點也可以由知識論觀點尋得註腳,這也使得過往純然立基於科學理性知識論觀點受到相當大的挑戰。許多學者指出過去的社會科學往往是以科學及技術為主要之判準,以此來決定學術研究是否具有價值,也唯有透過科學及技術驗證的知識才算是真正的知識,其他的知識則是皆可棄諸於一旁。但是,許多學者認為上述的知識論是帶有濃厚的扭曲及偏差,因為它用科學理性來對抗及排除政治與價值的選擇,因為後者皆錯誤的被視之為不理性,並不屬於知識的範疇。但是,知識其實是一種社會主觀的建構,它並不純然是由科學及技術的層次而來,其實,人們日常生活之經驗,也是充滿了知識(或稱地方知識),而這些知識是公共政策制訂時必須給予尊重的。


在理論之外,事實上,我們也發現專家委員會機制並未促進公共利益,反而多是在維護少數政治經濟菁英的私利。由於土地具有特殊的壟斷地租,可以經由人為的規劃,創造出龐大的利益,因此,都市計畫幾乎已經成為政治及經濟利益交換的重要場域,政府透過土地使用計畫及管制的變更,僅須付出廉價的行政成本就可以創造出龐大的利益,讓與其聯盟的派系財團建商共享其利,相對地,後者在選舉時也必須付出政治的忠誠。由於都市計畫委員會又是由少數人組成,資訊又不事前對外開放,因此政治人物往往經由掌控都市計畫而獲取龐大的利益。因此,所謂的專家委員會論其本質其實仍是政治,是社會上層階級的巧妙奪權計畫,企圖用專家的專業形象來取代民主參與。


遺憾地,基於過往戒嚴威權的統治歷史傳承,我國的委員會決策機制不僅至今未改,竟然還是個專家主義配上威權政體的加強版。以都市計畫委員會為例,表面上似由專家學者組成,實際上,不論是地方或是中央,政府官員就幾乎佔了一半;加上,專家學者由首長派聘,政府因此可以完全掌控。若以桃園航空城都市計畫為例,問題其實是一籮筐,但毛治國副院長卻膽敢要求都委會必須限期通過,而都委會也確實遵照辦理,縱有某位資深委員誇稱自己有四十年審查經驗,但又如何呢?


因此,我國的委員會決策機制是個威權保守、強凌弱的政治壓迫機制,根本無法體現公益性及必要性。展望未來新的時代,我們應當認真思考這些爭議的核心課題:公共利益該如何界定?公共利益是抽象詞彙及法律不確定概念,其體現必須經由嚴謹的行政程序,在資訊公開及民眾公平參與的情況下,共同來形塑;也就是說,公共利益是經由公平公開的參與、溝通及討論,最後所獲得的共識之謂。為了捕捉公共利益,先進民主國家大都已拋棄過往由少數學者專家來獨斷的傳統方式,而是積極鼓勵民眾參與,在尊重不同的知識體系(如地方及傳統知識)、多元的價值選擇(如土地不只是生產要素或是商品,它更是家及主觀認同的地方),來正當化及合理化公共利益。


惟我國已習於威權統治,政府及其聯盟牢牢掌握公共利益的詮釋權,非常缺乏對於計畫形成過程的關注,這個情況並未因解嚴而有根本變革。長久以來,為了追求經濟成長及增進效率,政府往往便宜行事,隨意訂定興辦事業計畫(如國科會中科四期)、都市計畫(如台南鐵路地下化東移)、土地徵收計畫(如苗栗大埔、新竹璞玉及二重埔、八里台北港、桃園航空城等)、市地重劃計畫(如台中南屯天主堂)、都更計畫(如士林文林苑)等。制度上,甚少有民眾參與的機會,縱然是有,也僅是為了滿足「跑程序」的形式要件而已,相當缺乏實質意義。


多年前,我國在制訂「行政程序法」時,原本欲師法德國法制,將「計畫確定程序」納入,惟後來政府基於「行政體制及行政文化差距甚大」理由,將大多數條文刪除,僅保留第一六三及一六四條。法務部後來雖曾擬定相關草案,但是政府及其聯盟仍不願意將權力釋出,這使得民眾參與至今依舊只是個口號。當民眾無法參與,憲法所保障權利遭受侵奪,所有的法律制度幾乎都將他們排除在外之時,自然被迫走上街頭,透過抗爭來陳述其所受的冤屈與不平。


委員會決策機制也隱含了重要的意涵,即主政者不惜動用政治權力,欲限縮台灣社會的知識體系及論述空間,把我們拉回過往科學決定一切的保守年代,並以此來掌控公共政策的決定權。這樣的作為必須特別的予以注意,因為我們如果喪失問題的定義、知識的建構及價值的選擇權力時,我們也即將喪失得來不易的民主、自由與人權。因此,將計畫確定程序納入相關法規,讓相關利害關係人都能夠參與,尊重民意及踐行正當行政程序的審議式民主,經由聽證程序來共同形塑公共利益,應該是當務之急。這也就是說,翻轉委員會機制的時候應該是到了!

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